乡村水利的组织基础—以荆门农田水利调查为例

　　“水利是农业的命脉”。对于粮食产区特别是水稻产区来说，农田水利及农业用水是最为重要的生产性公共物品（准公共物品），对于农民收入和农业收成，都具有决定性意义。农田水利作为公共物品，因为难以克服外部性，而容易出现严重的供给不足。且传统的以人民公社体制为基础的大型水利设施与目前建立在市场经济条件下的农户承包制经济存在着严重的不适应。

　　农田水利和农业用水作为生产性公共物品，是乡村治理研究的基本内容之一。从乡村治理的角度来看，农民的合作能力，乡村关系状况及以此为依托的国家任务，构成了目前农田水利供给的主要变量。进一步说，农田水利作为公共物品，承包制农户不能（或很难）单家独户地获取，而需要在不同层面[1]进行合作。不同层面的合作成本是不同的，因为合作方式和合作所要解决的交易成本（组织成本）是不同的。同时，当前体制下，乡镇要向种田的农户收取税费，农户收成越多，乡镇收取税费越容易，且道义上的合法性越强。乡镇缺乏向受到水旱灾害农户民收取税费的道义上的合法性（以及法律上的合法性），且收取税费的难度骤增，成本上涨。此外，农田水利作为公共物品，是承接人民公社体制而来的，农民普遍对乡镇政府存在期待，他们有一个基本的信念，就是政府不能不管农民的死活，在出现严重水旱灾害时，政府一定会出面帮助解决农业用水问题。在农村税费改革前，主要为农业用水而收取的共同生产费，也大多集中在村集体手中，甚至有部分被乡镇统筹，乡镇乃至县市乃至中央和省级政府在出现水旱灾害时，也习惯动用行政力量来干预农业用水，用一切可用办法来解决农业用水。这就给农民一个在他们自己不能达成关于农业用水这一公共物品的提供协议时，上级会想办法解决的期待。

　　完成国家任务的难易，提供公共物品的组织成本，农民对乡村组织的期待，及乡村组织的行动等等，构成了农业用水这一乡村治理绩效的关键词。以下以荆门农业用水（主要是抗旱用水）的调查为例展开讨论。

　　一、荆门市农业用水的基本体制

　　作为人民公社时期大力兴修水利的结果，荆门农村在改革开放前后已经建立起了完善的农田水利设施，构成荆门市农田水利建设基础的骨干工程是各级各类的水库[2]和从汉江引水通过大型泵站提水灌溉的大型水利设施。与这些骨干工程相配套的是如毛细血管一样的水渠，众多新挖和改造的堰塘，各级各类的抽水机台。因为水利设施比较完善，用水成本不是很高，荆门农村普遍由村一级根据全村实际需要提取共同生产费，由共同生产费统一支付农业生产的用水开支，村是农业用水的基本单位。村一级共同生产费一般与上级下达的税费任务同时收取，成为农民负担的一部分。名义上，共同生产费的提取和使用是“据实收取，多退少补”，实际上，随着国家减轻农民负担力度的加大，共同生产费以外的农业税费收取越来越规范严格，乡村两级为了弥补支出的不足部分，而将共同生产费的相当部分移作他用，比如用于招待费和发放村组干部工资，有些村共同生产费的一半以上用于共同生产以外的支出，有些乡镇也要求村一级按田亩上交共同生费产费，名义上是统筹共同生产费，实际上大多被乡镇用于弥补其他支出的不足部分。

　　这样一来，共同生产费就成为后来人所其知的“筐”，什么收费都往里面装，村一级乃至乡镇一级统筹共同生产费被认为是不合理的。在2000年前后，荆门市乃至湖北省开始强调村一级收取共同生产费不得超过一个限额[3]。这就带来新的问题，一是有些村的共同生产费的确很高，亩平30元根本不够，而还有一些村因为水源条件好，甚至亩平30元的共同生产费也不需要。二是同一个村不同村民小组的共同生产费支出不平衡。村民小组由人民公社“三级所有，队为基础”的生产小队演化而来，人民公社时期生产小队一直是一个基本的生产单位，具有相对一致的水利条件，且村民小组范围不大，农民协商合作达成关于农业用水的协议比较方便。因此，在2001年前后，上级（省市县）要求共同生产费不得再以村为单位收取，而必须以村民小组为单位收取，自收自支，多用多收，少用少收。

　　但是，即使村民小组内也有用水不平衡的问题，有些农田水源比其他农田好，全组按亩收取共同生产费，那些耕种水源条件好的农田的农户就不满意，不愿意交共同生产费。而那些水源条件差的农户在不能得到水利方便时，便抱怨村组处理问题不公平。最终，村民小组内部为共同生产费的交纳达不成妥协。在荆门农村，农田仍然是属于村民小组所有，在用水及随之而来的交税费问题上扯不清的时候，有些地方即根据水源条件的好坏“划片承包”，“划片承包”有两个要点：一是水源条件好的农田承担更高的税费负担；二是同一片农田由若干农户承包，由这些承包的农户自己想办法解决生产用水问题。有些地方在划片承包后，掀起了兴修小水利的高潮，特别是挖堰、打井等。“划片承包”的农户较少，也只可能兴修小水利。

　　打井挖堰等小水利不能从根本上解决农业水利问题，因为缺乏人民公社时期兴修大水利的配套，这些小水利本身不仅缺乏水源[4]，而且成本很高。但是，即使以村民小组为单位来使用大水利，这个单位也显得太小，而不能有效获得大水利的好处。举例来说，以村民小组为单位从大水利放水过来，中间环节的漏水往往会高到无法承受的地步。况且，缺乏了以村为单位的带有强制性的征收共同生产费的措施，而由各村民小组内部协商收取共同生产费，协商成本也很高。有些村民小组因为水源比较统一，组内有公益心且有威望的村民较多，而可以低成本地达成共同用水的协议。有些村民小组因为水源条件比较复杂，又缺乏有权威且有公益心的村民，而不能达成共同用水的协议。农业用水这一生产性公共物品不能提供，农田里的庄稼就要旱死，或者种不成高产的水稻。

　　往往难产的村民小组共同协议利用大水利的后果，是已经存在的大水利被逐渐废止，因为大水利需要与之配套的用水体制，这个用水体制至少要由村一级出面协调，有时还需要乡镇甚至县市出面协调。大水利的渐被废止会强化农民兴建小水利的冲动，几千年来一直不能有效解决农业用水（所谓旱涝保收）的小水利被重新启动，而事实上构成农业稳产高产基础的大水利被抛置于一边。

　　不能有效协议利用大水利的村民小组筹集共同生产费的体制，迟早会造成农田的受灾（尤其是旱灾，本文主要讨论的也是旱灾）。村、乡镇乃至县市不可能对农田旱灾视而不见，他们会想各种办法来尝试解决水旱灾害。水旱灾害是实践中的问题，实践是有时间维度的，村、乡镇乃至县市在小水利不能解决实践中出现的水旱灾害的时候，心急火燎地找大水利出面解决问题。大水利需要收费，问题是不能由乡镇乃至村来筹集。共同生产费乡村两级没有办法从农民那里去统筹这笔急需支出的从大水利抽水放水的费用。村一级向大水利承诺秋收后还款，先抽水救急。乡镇一级对大水利也这样承诺。第一次或许有效，但到了秋收，乡村两级往往不能兑现自己的承诺。大水利不再信任乡村。第二年就必须由县市出面承诺，并且，县市很快就动用行政压力，要求大水利立即为等待救急的农田抽水。在行政压力下面，大水利再次为农田负债抽水，大水利终于负债累累，他们自身也无法运作。这样，大水利就会死掉。因为大水利目前是企业化管理和企业化运作的，虽然仍然有行政的成分，但其经费是独立的。

　　村、乡镇、县市急于解决农田水旱灾害，一是自中央以下的行政要求，抗旱救灾是行政体系必须做的事情。但当前农田水利中的水旱灾害并不全是自然因素造成的，而有相当一部分是体制因素造成的，体制因素不解决，终究自上而下通过行政命令的办法不能解决问题。其要害是，一方面是企业化运作的大水利，一方面是等着用水但不愿出钱或无法就出钱达成协议的单家独户的农户。

　　自上而下抗旱救灾的原因一是行政本身的责任，二是道义上的期待，三是税费收取上的考虑。而从乡镇一级和村一级考虑，如果乡村不能解决农田水旱灾害，特别是在本来可以解决而因为体制及人为因素没有解决的水旱灾害，他们就不仅面临着道义上的责任和行政性的压力，而且无法完成预定的收税收费任务。不过，如果乡村干部都努力去解决水旱灾害，或由于自然原因，或由于体制及人为原因，而解决不了，他们虽然会受到多少不等的损失，但真正的损失最终还是要由农民自己承担。

　　承担了水旱灾害损失的农民并不一定能够组织起来，若不能组织起来，那将对村组产生进一步深远的破坏性影响，从而构成对乡村治理绩效的长远影响。

　　二、荆门农业水利现状的两个实例

　　1、友好村四组的春耕用水

　　官垱镇友好村目前的农田水利是以1974年修建，从汉江引水河抽水的友好泵站为基础的。友好泵站可以为友好村及附近另外三个村（1985年前为6个村）提供农田灌溉用水，友好四组因地势较低，且汉江引水河经过友好四组，友好四组就不需要由友好泵站抽水而自建一个小型抽水机台，抽水灌溉本村民小组在引水河边数百亩农田。由于来水方便，且自建有机台，友好四组的农田灌溉就很便宜，主要是支付用于抽水的电费。在有些村组亩平共同生产费高达百元时，友好四组亩平共同生产费仅20元左右。

　　但是，就是这亩平20元的共同生产费（主要由于支付抽水的电费），却因为村民小组内部利益分配难以平衡，而无法收起来，从而陷入农田急需用水却无钱交电费因而无法将水抽上来的困境。

　　在2002年以前，共同生产费由村一级统筹收取，2002年实行税费改革后，不再允许村一级统筹收取共同生产费，而由各村民小组成立用水用电协会，自主决定共同生产费的收取和使用，用水用电协会由村民小组选举产生，根据本组实际需要，由村民小组会议讨论决定共同生产费收取及使用的数量和办法。友好四组在2002年冬选举产生了五位用水用电协会成员，其中一位为会长。这位会长不是村民小组长，因为友好四组村民小组长自动辞职后，村民选举了一个年轻人为新组长。

　　我们参加了友好四组用水用电协会召开的第四次协商按亩平摊20元水电费的会议。前三次会议均无果而终，原因是有村民认为有很多问题没有摆平，不愿交钱。其中的主要问题一是有农户要求清理实际耕种面积超过承担税费面积的黑田，表示不清田就不缴共同生产费。二是有农户认为去年税费交纳不平衡，自己去年交的钱多，而交钱少的人并未受到惩罚。三是村民小组的鱼塘承包有暗箱操作的嫌疑。四是前几年收的共同生产费太高，到那里去了，要村干部交待清楚。总之，前三次会议都因为会议主题超过了用水用电协会所可以解答和解决的范围，而不能达成一个按田平摊共同生产费的协议。

　　到了4月，就到了春耕备耕的最后时限，四组着急的农户说再抽不上来水，就没有办法呕绿肥，就会影响水稻秧苗的生长，就要减产。不仅农户着急，新选出来的组长及用水用电协会的成员也着急，向村支书和包村镇干部反映情况，包村的镇民政办彭主任和村支书吴书记来到友好四组第四次召开统筹共同生产费的会议。

　　会议进行的很艰难，村干部乃至镇干部很快便成为一些村民的围攻对象。村民提出，除非镇村两级满足他们提出的要求，他们才会同意出钱抽水。村支书和彭主任说他们不可能解决这些问题，且抽水是友好四组农户自己的事，与镇村两级的事情无关时，村民不满情绪跃然脸上，一些年轻人用十分不敬的语言攻击镇村干部无能及他们做过很多坏事。更糟糕的是，四组村民之间的意见也不一致，一些村民提出要镇村干部解决的问题被另一些村民反对，其中种黑田多的村民说抽水如救灾，不能先清田，种黑田少或没有种黑田的村民说不清田就不缴共同生产费。承包着本组鱼塘的农户不满有村民说鱼塘承包有暗箱操作的话，他站起来骂街说我就是要占集体的便宜，看你怎么着？有一些村民很着急，说这次会议再开不拢，抽不上来水，今年农业减产就成定局，立即有村民说：“怕饿死的人就会饿死，不怕饿死的人不会饿死”。陆续有村民离去，会议再次无果而终。

　　“怕饿死的人都会饿死”是对当前一些农村的真实写照。比如友好四组，一些村民担心抽不来水从而影响农业生产，而赶紧出钱抽水，但那些不怕饿死的村民并不着急交钱抽水。村民小组因为有一些人缴了钱而将水抽上来，成为全组的公共物品，那些不怕饿死的村民因为那些怕饿死村民交钱抽水上来，而不会饿死。相反，那些怕饿死的村民出了钱，就吃了亏。第一次出钱吃亏，第二次再出钱吃亏，每次都怕饿死，每次都出钱，就由这些怕饿死的少数村民承担了全村民小组的公共物品提供任务，这些每次都吃亏的怕饿死的村民由肥拖瘦，最终饿死了。而那些不怕饿死的村民因为每次都占到了那些怕饿死村民提供公共物品的好处，而长得更肥，当然不会饿死。

　　不过，当所有怕饿死的村民都已经饿死后，那些不怕饿死村民的日子就不会好过，因为再没有人可以为他们提供无偿的公共物品，他们终于也会饿死。只是到现在为止，友好四组村民还没有到大家都饿死这一阶段。

　　真正面临饿死的村民会想办法来协调自己的行动，友好四组四次开会协调按田平摊共同生产费，虽然每次都不欢而散，无果而终，但每次会议都长达几个小时，村民大都坚持到最后，而不是很快地散会，且村民都愿意到会。友好村邻近另一个村的一个村民小组曾在2001年因为达不成共同生产的协议，而严重减产，2002年，这个村民小组选举出一个有威信的村民小组长，终于达成了共同生产的协议，就为村民不致饿死提供了可能。

　　问题是镇村两级为什么要在友好四组第四次会议时一请即来甚至不请自来。这些一请即来的镇村干部显然也缺乏影响村民的能力，他们不断受到村民的围攻。为什么当镇村干部来为不能自己解决问题的友好四组解决用水问题时，友好四组村民会攻击镇村干部，对镇村干部出言不驯？

　　从村民方面看，虽然农业用水是自己的事情，不能及时抽水灌溉农田引起的减产损失要由自己承担，但是，村民同时有两个期待或预设，一是国家（镇村两级）不可能不管我们的农业用水，国家以前一直都是管我们农业用水的，现在如何可能（可以？）不管呢！[5]二是一个村民小组的农田因为缺水而不能耕种，镇村两级包村包组干部将无法向上级交待，他们将受到上级的处分，他们必须想办法解决友好四组的抽水问题。正因为友好四组能否抽水灌溉也是镇村干部责任的一部分，村民才能（才会）以自己的灌溉用水作为筹码来与镇村干部讨价还价，并因此可以发泄对镇村干部的不满，提出镇村干部要解决的问题和将处理的事件。

　　从镇村干部方面来讲，自己包村包组的地方竟然因为人为原因不能抽水春耕，无论如何都是一大事故，是自己无能的表现，是难以向上级交待的事情。而一旦镇村干不能防止人为因素造成的农业损失，镇村干部将更加不能获得村民的信任，也更加无能力解决所包村组的各种问题。

　　构成村民期待和镇村干部责任的深层原因是国家的税费征收任务。在当前乡村体制下面，包村干部的第一要务是可以足额从农户那里收取税费。[虽然农村税费改革以后，农村税费征收工作已由财政所承担，不再允许镇村干部收取，但事实上，无论规定如何，在实践中，离开乡村行政体制，财政人员不可能顺利完成收税任务。因此，实践中仍然会以种种责任制[6]将税费收取任务与镇村干部的考评体系挂起勾来]。不能完成税费征收任务的镇村干部，不是一个称职的镇村干部。有一位乡镇党委书记说，他在评价一个干部是否称职时，第一条是完成税费任务的情况，其他都是次要的。其原因是，不能完成税费任务，财政无米下锅，乡镇就无法正常运转。包村包组的镇村干部当然知道，如果因为人为因素（也包括自然因素）造成农田减产，收取税费完成国家任务的难度就会增大。如果是自然因素造成农业减产从而不能完成国家任务，镇村干部比较好向上级交待，因为自然因素超出了镇村干部主观能动性的范围，但如果是人为因素造成的，不就说明了镇村干部的无能吗？

　　从村民的角度，无论是因为自然因素还是人为因素造成的农业减产减收，都成为自己不交少交税费的理由。一是减产减收后，的确无钱可交，二是镇村没有尽到保证农业生产条件的责任，自己就可以不尽完成税费任务的义务。

　　总之，国家税费任务作为筹码，成为镇村干部不得不介入村民小组水利的理由，也成为农户对镇村干部存有期待的原因。镇村干部的介入和农户的期待，深刻地影响着乡村治理的绩效，其原因在于镇村和农户双方的预期，使本来只是村民小组内部事务的共同生产事件（以及其他各种公共物品的提供）成为镇村和农户双方讨价还价的产物。其后果之一可能是，镇村两级无力提供而农户也不能组织起来提供，从而造成农田水利一类的村庄公共物品的严重不足。

　　2、新贺泵站：大水利与小水利

　　自2002年9月开始，我们一直在高阳镇为日本大使馆无偿援助的小型水利工程事进行调研，其中的一个焦点问题是建于1975年的新贺泵站这个大水利与各村（乃至村民小组）正在兴建的小水利的关系。

　　新贺泵站是一个设计灌溉能力1.4万亩的大型泵站，是从汉江引水过来灌溉农田的典型大水利。在承包制之前，新贺泵站为季桥、新贺、贺集、吕集四个村提供灌溉。承包制以后，季桥村和吕集村因为离新贺泵站较远，每次从新贺站抽水，要经过新贺村和贺集村，这两个村就想方设法偷水，以至于无论季桥村和吕集村派多少人守水，这两个村出钱所抽之水的一半以上会中途被偷。季桥村和吕集村迫于无奈，放弃从新贺泵站抽水，而自建了本村范围的水利系统，原本设计灌溉能力超过1万亩的新贺泵站就只能为新贺和贺集村不足5000亩的耕地提供灌溉。

　　为新贺和贺集两村提供灌溉的新贺泵站是企业化管理的，企业化管理的泵站要自负盈亏，就需要根据抽水量向村组收费（农业用水是准公共物品，农户不可能单独找泵站抽水），收费标准是省物价局制定的，这个收费标准一般由三个1/3组成，一个1/3是电费，一个1/3是维护费，一个1/3是泵站工作人员的工资及管理费。

　　这个由三个1/3构成的抽水收费标准远远高于农户所愿意接受的抽水收费标准，因为农户只愿意出抽水所用电费，而不愿承担其他费用。利用新贺泵站的进水港，贺集村沿港的村民小组新建机台自己抽水，比从泵站抽水便宜得多。而离新贺泵站最近的新贺四组从来不用抽水，因为只要泵站抽水，漏下来的水就是足够农田灌溉。新贺和贺集一些边远一些的村民小组也开始建立自己的小型水利系统，而尽可能不从新贺泵站抽水。

　　在2002年农村税费改革前，主要用于抽水的共同生产费大都是以村为单位收取的。同一个村不同村民小组的用水条件不一样，村民小组就与村干部在共同生产费上讨价还价，村一级并不能足额收取共同生产费，并且这些收取上来的共同生产费还被村干部挪用到别处。其后果，是收了共同生产费的村集体在农田需要灌溉时，却拿不出钱到泵站抽水。就逐渐欠下一些抽水的费用。

　　泵站是企业化经营的单位，当村集体欠费不还的时候，泵站就不再愿意抽水。但泵站又是一个特殊的企业，这个企业不为现在所能服务的两个村抽水，就什么收入也没有，这就增加了新贺和贺集两村的谈判能力，村干部承诺先出抽水的电费，等税收后再还欠下的其他费用。泵站抽水解了农田的急，但税收后村集体并没有兑现自己还债的承诺。

　　再下一个年度，新贺村和贺集村的农田又急需用水，又要找泵站抽水。泵站坚持先还清前一年欠下的债务再抽水，泵站工作人员已经一年没有发工资了，且泵站也有一年没有维护了。村集体无钱还债，不仅无钱还债，而且今年的抽水费也没有收齐。村与泵站谈不拢。农田受旱越严重，村干部越着急，泵站就越是不愿让步，人为的农业受灾又要出现。包村的镇干部乃至镇领导和县市领导不能允许出现人为的农业灾害，就出面用行政压力要泵站抽水，救旱如救火，先抽了水再说。村一级在与泵站的博弈中又胜利了。村欠泵站的钱更多，泵站经营更加困难。泵站也得不到维修。

　　已经连续胜利几次的村集体将泵站逼入绝境，最终就将自己逼入绝境。来自上级的行政官员面临着越来越得不到维修且几年发不出工资的泵站，越来越号召无力。且进水港连年淤积，想抽水也无水可抽了。灌溉渠连年失修，抽出来的水也大多在中间漏掉。等着抽水来缓解旱情的农田，这次是等不来泵站的抽水了。农户看着正在成熟的庄稼被旱死。

　　旱死庄稼的农户知道指望不上村集体了，村民便在小组范围内自建小水利，典型如通过划片承包，推挖堰塘，来解决小片农田在必要时候的灌溉。小水利建设要投入资金，这些资金加起来远远超过大水利。大水利其实是便宜的，问题是大水利无法均衡分配，也就是说大水利让一些农户（或村组）得到好处，还有一些农户受到损失。

　　小水利还存在更严重的问题，一是小水利破坏了大水利的水系及渠道，二是小水利建设使大水利更加闲置，从而使大水利更加得不到维护。大水利被小水逼得死掉。但是，小水利不能从根本上解决农田用水问题，因为小水利无法从大江大河中引水过来，一遇天旱，农田受灾，以前是旱涝保收的农田，现在一旱即成灾。

　　目前，新贺泵站水系的新贺村和贺集村正在大力兴修小水利。小水利兴修成功之日，也就是大水利被毁之时，也就是农田水利全面倒退回旱涝不能保收的建国前状态之时。

　　这种水利的倒退与目前共同生产费的收取体制，与农民的组织能力，与当前承包制经济与大水利的企业化经营，以及与当前的乡村关系状况，都有关系。

　　三、问题与讨论

　　农田水利对于粮食产区尤其是水稻产区具有极其关键的意义。但是，在当前的农村中，不仅从大江大河中引水灌溉的可以从根本上解决农田水利问题的大水利正在渐被毁坏和废止，而且依托于大水利的小水利也因为村民组织能力过低而不能得到。农田水利是农村最为重要的公共物品，但不是唯一的公共物品，通过解剖农田水利，可以进一步反省当前中国乡村发展的政策与制度。

　　老田曾精辟地指出，人民公社通过扩大组织规模，成功地将农户之间为达成公共服务所需要的高昂交易费用节约下来了。小农经济条件，农户之间很难达成的公共物品生产协议，因为组织规模扩大，而变成了一个管理问题。我们说，人民公社在提高管理费用及降低劳动积极性缺点的同时，也存在节约交易费用和组织成本的优点。正是人民公社节约交易费用的优点，使人民公社时期不仅可以建设从根本上解决农田灌溉的大水利，而且可以使用好这些大型水利。新贺泵站在承包制以前，可以灌溉四个村1.4万亩耕地，目前仅能灌溉不足5000亩耕地，实际灌溉不足2000亩耕地，曾经一度解决的旱灾[7]，在最近10年又频频回来。承包制之前之所以可以发挥大水利的作用，是因为新贺泵台的抽水费用低，且“三级所有”体制的人民公社有能力协调新贺泵站水系四个村所承担的实际抽水费用。新贺泵站建在新贺村的土地上，其他村抽水都要流经新贺村的土地，新贺村不用抽水就可以解决农田灌溉（利用漏水，更不用说偷水）。但是，公社可以根据新贺村实际上从其他村所抽之水中得到的好处来决定新贺村承担一些抽水费用，吕集村和季桥村距新贺泵站较远，抽出的水量和实际可用水量有一个明显差距，公社领导下的泵站也可以根据实际到水量来收取抽水费用，这样，所有村都抽得起水，都根据实际用水量付出了代价。大水利本身收到了足额的抽水费，而得到维护。各个村及村民小组（生产大队及生产小队）不需要经由社员大会讨论就可以根据实际抽水或用水量支付生产成本。

　　承包制以后，大水利在诸多方面因为组织成本（协调费用）问题而难以发挥作用。第一个层面的组织成本是不同村因为距大水利的远近和建小水利的难易，而有不同的支付抽水费用的积极性。比如新贺泵站水系，处于水系末端的季桥村和吕集村要从新贺泵站抽水，就必须让水流经新贺和贺集村的地域。新贺村和贺集村没有维护自己村所在水渠的积极性，且他们有意制造出一些水渠的缺口，等着季桥村和吕集村从新贺泵站抽水放水过来时，将水渠缺口打开，让水流入本村的田地。季桥和吕集村每次从新贺泵站放水过来，新贺村和贺集村都会去偷。季桥和吕集村每次放水便派很多村民来守水，整夜在水渠边走来走去。但是，守水的人如何守得过偷水的人？偷水的人一锹就可以打开水渠的缺口，而被水冲得越来越大的缺口堵起来却不容易。且新贺村和贺集村没有修水渠的积极性，修渠成本全部由处于新贺泵站水系末端的季桥和吕集村承担。

　　等着偷水且只要季桥和吕集村从新贺泵站抽水就可以偷得到水的新贺村和贺集村自然不愿意出钱抽水，不愿出钱抽水的村等着偷，出了钱抽水却用不到水的村就不满。积累下来的不满与无奈，迫使季桥和吕集村脱离新贺泵站这个大水利，而自建小水利。

　　季桥和吕集村脱离新贺泵站水系后，新贺和贺集还是要从新贺泵站抽水。如果新贺村和贺集村可以以村为单位统筹抽水费用，新贺村和贺集村也就可以享受到新贺泵站这个大水利的好处（虽然现在不能再无偿地享受了），但是，新贺村和贺集村的一些村民小组比另一些村民小组更处于新贺泵站的末端，一些村民小组可以凭借其他村民小组抽水所漏之水来满足农业生产之需，这些村民小组就不愿意将同样数量的共同生产费交给村集体，村集体难以足额收取共同生产费，就逐步欠下泵站的债务，前述后果最终也就出来了。

　　第二个层面的组织成本是农户层面的。如友好村四组，虽然友好四组只有一个可以灌溉几百亩耕地的小型机台，但这个小型机台也是公共物品，且这个小型机台所反映出来的问题与大水利并无根本不同：即，那些耕种离机台近农田的农户指望那些离机台远的农户抽水，那些地势较低的农田指望那些地势较高的农田抽水，那些水源条件好一点的农户指望那些水源条件差一些的农户抽水，那些想搭便车的人等着那些担心庄稼旱死的人抽水。总起来就是同一个村民小组的村民有不同的出钱抽水的积极性，其后果是达不成全组农户按亩平摊共同生产费的协议。即使达成协议，也代价高昂。

　　大水利不能发挥作用时，小水利必然被制造出来。小水利的典型是当荆门的一些村民小组内部的划片承包，其具体办法是将一个村民小组的耕地按水系划片，同一个水系的那片耕地由农户自愿组合承包，并由这些承包的农户自己解决农业水利问题，如挖当家大堰。由几户农户承包的划片耕地，因为超过单家独户的范围，而有一些作用。但通过几户农户来解决数千年都没有解决好的农田水利，是没有可能的。农田水利必须与从大江大河引水的大水利建立联系，不然，中国的农业就没有希望。

　　问题是，大水利目前在组织体制上遇到了严重障碍。我们目前的水利仅仅从技术方面作了安排，缺乏对水利与承包制农户的组织体制关系的研究。不赶紧在这方面作出研究，毛泽东时代留下的一点水利遗产很快就会被毁损一空。

　　更让人焦虑的是，目前正在进行的农村税费改革，强调村一级不能再统筹共同生产费用，这个决定从税费改革方面看，尤其从当前农民负担的成因方面看，无疑是有道理的。但是，由村民小组成立用水用电协会，由用水用电协会来讨论解决共同生产费的收取与使用，这个办法与当前农业水利的状况，与农民的组织能力等等是否适应却是大有疑问。

　　四、进一步的讨论

　　从组织规模方面讲，组织规模越大，提供公共物品越容易，因为较大的组织规模内化了提供公共物品的交易成本。目前以农户为基础的承包经营的土地制度与人民公社遗留下来的水利设施有较大的不适应性，且目前建立在农户承包制基础上的双层经营体制因为村组一级名存实亡，而造成当前乡村水利建设与供给的困难。讨论组织体制与乡村水利的关系，对于理解目前乡村水利中存在的问题，将来乡村水利体制改革的方向，具有重要的意义。

　　相对今天中国有9亿农民的国情，以家庭为基础的土地承包经营制度无疑是最好的一种制度。乡村水利体制的改革不能改变当前的家庭承包经营制度，而应适应家庭承包经营制度。

　　在缺少国家投资的情况下，大水利建设需要有大规模的组织，1950年代末全国大规模建设大水利，这也是人民公社体制得以产生的主要原因之一。薄一波回顾说：1957年冬到1958年春，“由于农田水利基本建设要求在大面积土地上统一规划，修建长达几公里、几十公里、甚至上百公里的灌溉渠系，一些较大工程的建设需要大批的劳动力和资金，建成后的使用又要求做到大体与受益单位的投入（劳动力、土地、资金等）相适应，这就不仅涉及农业生产合作社的经济关系问题，而且还涉及村与村、乡与村、区与区，甚至县与县之间的经济关系问题。在当时的条件下，不可能也不允许根据商品经济的原则，按照各农业社投入的大小，与受益挂钩进行结算，只能从调整农业生产合作社的规模和调整行政区划方面打主意。1958年4月中共中央下发“关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见”指出：“我国农业正在迅速地实现农田水利化，并将在几年内逐步实现耕作机械化，在这种情况下，农业生产合作社如果规模过小，在生产的组织和发展方面势将发生许多不便。为适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的”[8]。

　　应该承认，正是人民公社体制为空前规模的大水利建设提供了组织基础，人民公社体制不仅支持大水利的建设，而且因为人民公社三级所有的体制比较容易协调不同层级组织在不同层面水利需要之间的关系，极大地节省水利供给的组织成本和协调费用，而可以为农田水利的供给提供组织基础。黄宗智评论说：“把大跃进描述成一个仅由极左政治决策造成的纯粹灾难（就像80年代政治干部的标准说法）实在是过于简单，以致歪曲了历史经过。这一说法无视水利、乡村工业和资本化副业方面的巨大进步，而这些正是后来乡村发展的关键”[9]。如果将黄宗智的以上评论用于人民公社与乡村水利的关系，也是十分贴切的。

　　人民公社解体之后，庞大的水利工程及水利供给体制发生了巨大变化，在没有人民公社组织体制支撑之后，当前大水利主要采取市场化运作。水利部门的企业化经营和运作，使得作为公共物品的水利供给出现了严重问题，如前述新贺泵站出现的悖论及低效率。如何在大水利基础上建立统筹水利建设与供给的体制，对于以家庭承包经营为基础的土地制度的效率是极为关键的。市场化运作因为既无法克服水利作为公共物品的外部性问题，又无法建立分摊作为公共物品的水利的成本问题，而使乡村水利供给不足。如果大水利是当前家庭承包经营的土地制度效率的前提，如何在已经没有人民公社组织体制的基础上，适应乡村水利这种特殊公共物品的要求，或者建立强制性的分摊作为公共物品的乡村水利成本的机制[10]，或者由国家通过财政转移支付来解决乡村大水利的建设与供给，十分重要。除一些特别的地理条件使乡村水利可以克服其作为公共物品的外部性外，市场化的办法不能解决乡村水利供给不足的问题。

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　　*本文系华中师范大学中国农村问题研究中心　“县、乡、村治理体制变迁及民主政治建设研究”项目的成果之一。也是我们最近在湖北荆门市调研乡村水利所写系列论文的第1篇。前两篇相关论文为“论乡村水利的社会基础”和“乡村水利与农地制度创新”。本文与后两篇论文有关的地方，不再在文中注明。

　　[1]或一些农户如划片承包的数户农户，或村民小组，或全村，或一个乡镇甚至更大范围的单位。

　　[2]其中1958年动工兴建的漳河水库库容超过20亿立方米，可灌溉农田260万亩。

　　[3]比如2000年湖北省文件规定不得超过30元/亩。

　　[4]不能从大江大河大湖大水库中调水过来，农业生产庞大的用水就没有保障。

　　[5]与此形成有趣映照的是我们在荆门市高阳镇新贺村调查，村民普遍有一种略带恐谎的说法，说国家在农村税费改革的目的是不再管农业用水，今后农业用水由农户自己解决。如果农户不能自己解决用水问题，就只能改种旱作物了。

　　[6]新的责任制办法立即会在上级规定不准镇村干部收税收费的文件下发之后发明出来。

　　[7]对于荆门这类丘陵地区，旱灾是最为重要和经常的农业灾害。

　　[8]均见薄一波《若干重大决策与事件的回顾》下卷，第729-730页，中共中央党校出版社1993年版。

　　[9]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局2000年版，278页。

　　[10]离开强制性，家庭承包制无法有效建立起筹集资金的机制，因为谈判成本太高，如前述友好四组的例子。