我国农村中小型水利设施管理体制探析

　　摘要: 水利是农业的命脉，是国民经济的重要基础设施，推进中小水利设施管理体制改革有着重要的现实意义。首先分析了中小型农村水利设施管理现状，探讨了实施农民参与的农村水利设施的管理方式。

　　关键词: 中小水利设施；管理体制；农民参与

　　1 概述

　　进入新世纪,随着农村税费改革的推行,传统的中小型农村水利建设与管理体制更加不适应形势发展要求,工程老化,效益衰减,制约了农业生产,甚至危及人民群众生命财产安全。改革管理体制势在必行。

　　2 我国中小型农村水利设施管理现状我国水利设施种类繁多, 主要包括堤防、水库、灌区、涵闸、排灌泵站、机井、水电站、饮水工程和水土保持工程等类型。这些水利工程广泛分布在城乡各地,发挥着防洪、排涝、灌溉、供水、发电、水土保持、养殖、旅游和改善生态环境等重要作用。

　　水利设施建成后, 长期以来由国家和集体负责管理,一些大型和中型水库、灌区实施专门管理与群众管理相结合的管理体制,而占水利工程主体的小型工程主要由乡、村、组集体管理;部分集体工程由个人承包经营管理;个人所有的工程由个人管理。这些工程建成后,国家基本上不再安排投入,管理责任在地方政府和集体组织。由于资金缺乏,没有建立管理设施,没有安排管理人员或者管理人员不足特别是技术人员不足, 导致工程普遍管理不善。随着运行时间的增长,工程普遍老化,效益严重衰减,主要原因有以下方面:

　　2.1 管理体制高度集中。长期受计划经济体制及粗放管理的影响,水利设施实行高度集中的管理体制, 政府几乎成为经济社会活动的唯一主体,直接配置资源,直接组织、管理工农业生产,包揽社会事业的方方面面。水利工程建设与管理等打上了很深的计划经济烙印,行政化色彩深厚,造成农民对水利事业缺乏主人翁责任感等诸多弊病。

　　2.2 产权不清。由于水利设施建设投资组成相对复杂,在长期计划经济体制下,多是由国家和集体投入为主、农民投入为辅建成,其中农民投入是作为履行一种义务,建成后的工程只有“国家所有”或“农村集体所有”两个含糊概念,而没有具体的界定。产权不清削弱了工程管理运行投入的动力,成为导致管理不善的最主要原因。

　　2.3 管理责任不明。乡(镇)政府、村委会和农民均是责任主体, 但任何一方的具体责任均不明确,导致具体管理人员责任感不强,出现事故也常常无法追究责任。特别是随着农村实行以土地家庭承包责任制为主体的经济体制改革后,原有群管组织管理主体“缺位”,田间工程管护责任更不明,有人用、无人管,维修经费无着落,加剧了基层水利工程的老化。

　　3 推进中小水利设施管理体制改革的必要性

　　沿袭了几十年的旧的水利管理体制, 已越来越不适应社会主义市场经济体制不断深化的形势发展需要,必须进行全面的改革,推进管理体制创新,努力构建新型的管理体制。

　　3.1 改革中小型水利设施管理体制,是确保人民群众生命财产安全的需要。在广大农村,众多中小型水库、水闸等水利工程,不仅是灌溉工程,也是防洪保安工程,管理不到位,老化失修,存在巨大的安全隐患,在洪水到来时极易垮坝,威胁人民群众的生命财产安全。

　　3.2 改革中小型水利设施管理体制, 是农业生产发展的需要。确保13 亿人口的粮食安全,是国家的重大战略问题。水利是农业的命脉,灌溉、防洪、供水等水利设施薄弱,制约了农业生产发展,严重影响到粮食安全,影响“三农”问题的解决。

　　3.3 改革中小型水利设施管理体制,是建设社会主义新农村的需要。中央提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、生态良好”的社会主义新农村,强调“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。农村水利工程老化失修,效益衰减;灌溉技术落后,用水严重浪费;水环境日益受到破坏,等等,农村水利建设管理现状与建设社会主义新农村的要求很不适应。

　　3.4 推进中小型水利设施管理体制创新, 是政府转变职能的需要。推进政府职能、实现由管制型政府向服务型政府转变,是深化社会主义市场经济体制的必然要求。改善水利设施的管理状况,提高工程效益, 是政府履行公共管理职能的重要体现,是各级政府必须尽快解决的一个重点问题。

　　4 农民参与式管理方式

　　4.1 实施农民参与管理方式的优越性。

　　4.1.1实施参与式管理,农民的积极性得到调动,促进了基层民主的发展和公民社会的建立。我国长期是一个集权社会,作为最大群体的农民一直处于社会底层。在政治民主化进程中,发展农村基层民主意义重大。推行水利设施农民参与式管理,给农民在涉及自己生产生活的一个重要方面于自主权,可以极大地调动其参与社会事务的积极性,这是加快基层民主发展和建立公民社会的重要途径。

　　4.1.2实施参与式管理,减少政府不必要的干预,改善了政府(干部)与群众的关系。长期以来,政府承担了无限责任,干了许多本不该干的事,好心办了坏事或没把事办好,农民并不领情。而由于少数地方的政策变异或少数人的胡乱操作, 极大地伤害了农民的感情,导致干群关系紧张。实行农民参与式管理,政府只是一个帮助者和监督者, 只会给农民带来好处,可以极大地改善干群关系, 树立党和政府亲民、爱民和为民的良好形象。

　　4.1.3实施参与式管理,促进了政府职责转变,建立了与市场经济体制与农村经济社会发展相适应的职责体制。真正使政府职责归位:管好自己该管的事(社会管理、公共服务等),管到该管的“地步”,既不大包大揽,又不缺位失职,从一个管制型政府转变为一个服务型政府。

　　4.1.4实施参与式管理,促进了农村水利设施建设,夯实了农村发展基础。农民用水户的建立,极大地调动了农民的积极性,农村水利设施建设的振兴,对夯实农村发展基础、推进社会主义新农村建设将起到非常重要的作用。

　　4.2 实施农民参与管理方式的具体措施。

　　4.2.1强化政府的服务职能。各级政府及有关部门要进一步转变施政理念,增强服务观念,推动由传统管制型政府向现代服务型政府转型。要下放权力,通过法律等程序办理权力和责任移手续,腾出时间精神抓影响全局、事关长远的大事,解决那些农民用水协会自己无力解决的法律保护、资金援助和信息交流等困难和问题,如加强信息披露,提供广泛用户参与,降低交易和管理成本,打破供水方垄断性和促进降低供水成本。积极鼓励更多的用户、团体以及整个社会参与到水管理中来,成立各种形式的基层用水组织,减少基层供水方腐败、保障用户权益。

　　4.2.2推进产权制度改革。广大农民用水户是灌区、水库服务的受益者和灌区设施的使用者,是灌区、水库的真正主人,应该让他们参与到灌溉、水库管理的各个环节。在目前条件下,可以把水库、灌区支渠或斗渠以下的工程设施及灌溉服务权移交给农民用水户协会。对于政府投资部分形成的水利设施的产权,可以无偿划拨给集体、协会或明确授予经营权,发放产权证或经营权证,使水利设施的产权清晰,为良性管理提供基础。

　　4.2.3赋予用水户协会相应权利。用水户协会是用水户共同参与组成有法人地位的社团组织,是一个经济实体。水库或灌区管理站等基层水利管理机构要将工程设施的维护与管理职能部分或全部交给协会管理,工程的运行费用由用水户自己负担,使用水户协会成为工程的主人。要减少对用水户协会在工程维护、配水送水等方面的干预,同时要给予用水户协会技术、设备等方面的指导和帮助,使用水户协会能够独立自主地经营。要支持用水户协会依法收缴水费,杜绝人情费、关系费,保证协会管理工作的正常运行。

　　4.2.4加强监管。一方面要加强安全监管。成立农民用水户协会后,政府在给予必须的经费补贴后,并不意味着解除了安全监管责任。水利设施特别是中小型水库,关系到公众的安全,加强安全监管始终是政府的一项重要责任。另一方面,要加强对协会运行的监管。协会作为农民自治组织,由农民自主管理,但政府负有指导和监督职责,使协会在法律法规和有关政策的指导下运行,保障公共利益。

　　4.2.5大力加强农民的责任感和法制意识。大力提高农民的责任感和履行责任义务、遵纪守法的意识,教育农民对自己的权利负责,不随声附和,更不迁就他人甚至拉帮结派。引导他们自觉遵守协会章程,履行会员代表大会决议,克服自私、各行其是和无组织纪律性的缺点。

　　参考文献

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　　[2]夏晓丽.农村和谐社会构建与农民政治参与[J].中共济南市委党校学报,2005.

　　[3]刘铁军.小型农田水利设施治理模式研究[J].水利发展研究，2006.

　　作者单位：贵州省瓮安县水利局