双重压力禁锢 火电二氧化硫排污权交易难推进

2008年颁布的《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》明确提出，到2010年，火电行业二氧化硫排放量控制在1000万吨以内，单位发电量二氧化硫排放强度比2005年降低50%。作为降低火电厂二氧化硫排放总量的一种手段，排污权交易无论在理论上还是实践上，被公认为一种有效的途径。然而，在经济发展与电力需求增长的背景下，我国在这条道路上的探索远远落后于美国等发达国家，环境压力与企业生存压力成为摆在火电企业面前的现实问题。目前，试点工作的推进，需要在探索和尝试中不断总结经验，以加快火电行业减排步伐。

　　近日，来自山西省环保厅的消息称，国家有关部门已批准山西从火电行业开始，开展二氧化硫排污权的有偿使用和交易试点工作。

　　作为煤炭大省和第二批全国试点省份，山西经验或许会为火电行业减排带来些许启示。然而，就全国来看，好几年前在其他省份早已经开始的试点工作为何至今还在缓慢推进阶段？污染权交易如何真正起到促进电力行业减排的作用？就此，记者采访了业内人士和环境专家。

　　地方试点难成规模市场

　　在全国第一批二氧化硫排污权交易试点地区中，江苏、山东、黑龙江等省近几年陆续推出了地方规章，使得交易从设想、提议变为试行。然而，各地鲜有的交易案例，反映出市场并不活跃。

　　江苏省自2001年起即开始了二氧化硫排污权交易试点，国内第一例二氧化硫排污权交易就发生在江苏，直至2008年，《江苏省二氧化硫排放指标有偿使用收费管理办法(试行)》才推出。浙江省和黑龙江省也于2009年分别出台《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》和《黑龙江省二氧化硫排污权交易管理办法(试行)》。

　　作为首批试点的地区，湖北省已经做成了一些交易案例，但是就火电行业的交易情况，湖北光谷联合产权交易所的一位负责人表示，火电厂排污交易没有多大的前景。“现在交易很不活跃，因为国家对火电厂的脱硫检测已经很严格。减排到了一定程度，企业的减排成本与出售排放量获益没有多大差距。在没有经济驱动力的情况下，火电企业宁可将排放指标用于扩产扩建，即在企业内部进行调剂。市场的形成需要买卖双方，有买无卖，市场当然冷清。”他向《中国能源报》记者解释。

　　中投顾问环保行业研究员侯宇轩指出，从已经推行的地区来看，大多数地区的的二氧化硫排污权交易都具有浓厚的行政色彩，政府在这种交易过程中扮演的是一种全程调控模式，违背了发展二氧化硫排污权交易的初衷，一旦政府减弱调控，已经推行的交易将面临夭折。当然，目前行政减排手段取得的良好效果也抑制了二氧化硫排污权交易的推广，在强制脱硫和脱硫电价补贴等行政和技术手段的推动下，“十一五”期间二氧化硫排放总量下降了13.14%，提前完成了二氧化硫减排目标，导致在节能减排中，更倾向于行政手段而非市场调控，排污权交易无用武之地。另外，相应配套机制的不完善，也导致全国范围内的推广遭遇重重阻碍。

　　就此次山西的试点工作，山西省环保厅督察处一位负责人告诉《中国能源报》记者：“我们认真借鉴其他省份的经验，专门到浙江、江苏、湖北等地考察交易开展情况，尤其关注政策制定和价格制定方面。一些好的经验如嘉兴的排污权贷款抵押拍卖、绍兴的有偿使用、湖北的拍卖基价制定等，可以使山西的工作少走弯路。”

　　制度建设面临重重困难

　　“目前，整个交易市场的形成还在推进阶段。”国家环保部环境规划院大气环境部的相关负责人告诉记者。“二氧化硫排污权交易市场的建立是个复杂的过程，其中牵涉环境与数据管理、权益平衡、制度建设等很多方面。促成一笔交易不是目的，目的是长期的交易规划和体系建设。目前来看，条件还不够成熟。”他表示。

　　中国人民大学环境学院院长马中教授告诉记者：“目前，这种交易较难推进存在多方面的原因。”他指出，首先，制度本身未确立，由于法律上没有成文的依据，使得交易的合法性成为问题，即交易后合法的排污量难以界定。而根据现有的法律条款，超排属违法行为。其次，目前排放指标按行政区域分配的，排污权归地方政府所有，但是交易行为发生在企业之间，容易引起分配格局混乱，从而导致区域间的所有权不清等问题。再次，我国目前火电装机容量呈增长之势，肯定会产生大量的排放需求，然而按照每五年降低10%的二氧化硫总量控制要求，排放权将成为稀缺资源，价格势必会走高。在高需求度的情况下，谁买谁卖就成为问题。

　　侯宇轩同时表示，总量控制指标难确定是关键原因，在没有硬性指标以及相应的政策规定下，部门之间的协调工作不够，导致在总量控制指标上难以形成统一意见。其次，指标的原始分配难以做到公平。例如，由于企业迁徙，相应的指标分配减少，导致企业运行规划受到影响，进而影响发展。因此，各自为政的状况导致排污权交易难以大规模的发展。再次，相应的环境监测系统不够完善，度量与价格商榷工作无法形成有效的市场机制，市场调控难度较大。最后，我国现阶段的行政手段实际上是与排污权交易相抵触的，排污权交易的优势难以体现出来，外围环境的不适应与制度本身缺陷的双重压力禁锢了其发展的步伐。

　　指标分配和交易模式是关键

　　据了解，国内目前很多二氧化硫排污权交易平台面临“有场无市”的状况，企业“惜买惜卖”现象还比较普遍。

　　“由于形成酸雨的排放主要是高空排放，而且高空排放中80%的排放量来自几大电力企业，所以首先需明确界定二氧化硫的排放性质(地面排放还是高空排放)。其次，可以将排放指标分配到几大电力集团，将交易转换到企业之间。在保证总量控制的前提下，不但可以避免区域分配带来的问题，还能促进排污权的灵活买卖。”马中教授向记者建议。

　　上述山西省环保厅督察处负责人表示，搭建的交易平台，首先是要公平公开透明，买卖信息要及时发布。另外，政府要制定良好的管理制度，按照规则行事，不论是交易原则、竞价原则、监管原则，都要有章可循。同时，要建立良好的沟通和信息反馈渠道。“交易平台一定要精心设计，既要类似股票买卖、产权交易的实时系统，又要便于审核、管理和监督。”他向记者解释。

　　侯宇轩指出，要预留火电企业的选择权，企业能够根据自己的实际情况灵活地选择交易模式与方式。另外，指标分配与各项交易过程中的公平、合理原则可尽量扩大市场环境容量，创造稳定的市场交易平台，有助于排污权交易的规模化运用。最后要合理控制上下游的关系，发电成本或将影响电价，因此有必要形成控制上下游价格的机制，确保行业内形成良性竞争格局。