南疆三地州生态补偿机制研究

　　摘 要：本文通过对南疆三地州生态状况的分析研究，结合三地州经济社会长期发展的要求，借鉴当前国内外理论研究的最新成果，提出构建南疆三地州生态补偿机制的基本思路，认为生态补偿将是南疆三地州生态经济社会和谐发展的重要保障。
关键词：南疆三地州，生态建设，生态补偿

　　生态补偿是协调经济发展与生态环境保护、促进可持续开发利用环境资源的有力措施，是资源环境管理与宏观经济研究的热点问题。建立生态补偿机制，有利于协调区域间经济和环境利益关系，促进区域协调发展。在2009—2013年实施的《南疆三地州建设项目专项规划》中，国家确定了一批涉及南疆经济发展、生态环境建设、民生改善的基础设施和基础产业建设项目，投资总额534亿元。但由于生态补偿机制涉及面广，且在实践中遇到的问题复杂，时至今日，关于南疆三地州生态补偿制度的研究，仍没有广泛展开。

　　一、南疆三地州的生态现状分析

　　南疆三地州是指南疆的喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州，是新疆自然环境最为艰苦、经济发展最为缓慢的地区之一，是典型的少、边、穷地区，造成这种现状的原因很多，但最主要的是极其脆弱的生态环境。

　　南疆三地州总面积45.92万平方公里，占新疆自治区总面积的27.6%。三地州环绕在塔克拉玛干沙漠的南缘，大部分地区是沙漠、戈壁和山地，其中和田地区沙漠戈壁和山地面积是2399万公顷，占其总面积的96.3%，克州山地面积亦超过了总面积的90%。因此，南疆三地州的耕地极为有限，约占全区耕地面积的19%，却承载了全区40%的农业人口，人均耕地只有1.62亩，农牧业发展受到了极大地制约。

　　三地州特殊的地形结构和地理位置，形成了严酷的荒漠环境，常年气候干旱，年均降水量仅40~50毫米，年均蒸发量却在2000毫米以上，年均沙尘天气约92天，其中和田每年浮尘天气达到220天以上。地震、大风、干旱、冰雹、暴雨、洪水和山体滑坡等自然灾害频繁，灾害面广、突发性灾害多、灾害损失大。据相关预测，三地州未来几年的温度、降水将以偏低(少)的态势出现，水资源也将进入偏少时期，这将进一步加剧其水资源的短缺。风沙、干旱、荒漠化、盐渍化等问题长期制约和困扰着当地经济发展和社会稳定。

　　尽管三地州生态环境脆弱，却肩负着重要的生态修复和生态保护职能。南疆三地州的湿地面积占自治区湿地总面积的25%以上，三北及长江流域等防护林工程占全区的42.6%以上，24个县市中有21个县市是防沙治沙工程建设重点区域，为新疆甚至是全国的生态利益做出了巨大的贡献。

　　二、对南疆三地州生态补偿的必要性与紧迫性

　　(一)发展不平衡与生态环境日益严峻的要求

　　建国60年来，国家对南疆三地州的生产生活和经济社会发展给予了极大的关注，尤其是实施西部大开发战略以来，南疆三地州不断加大经济结构调整力度，加快优势资源转换步伐，经济社会发展有了显著发展。但是，三地州的经济和社会发展与全国、全区相比仍有较大的差距。2007年，新疆人均GDP为16950元，而克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区人均GDP分别为4712元、3847元和3405元。将人均GDP最低的和田地区与最高的克拉玛依市相比，两者的差值为94993元，仅为克拉玛依市的1/29。南疆三地州所辖24个县市中有19个县市是国家扶贫开发工作重点县，占全区扶贫重点县的70.4%。基于经济社会发展的严重不平衡与南疆地区生态环境的严峻现状，必须着力对南疆三地州实施生态补偿。

　　(二)经济社会长期发展规划的要求

　　一方面，南疆三地州由于受恶劣的自然条件和脆弱的生态环境影响，使得经济社会发展水平、科学技术发展实力以及发展潜力都受到了严重的制约；另一方面，又要为全疆甚至全国的生态利益支付巨额成本，使其与其他地区的发展差距不断扩大。南疆三地州脆弱的生态环境，很容易受到人类活动的影响而发生退化，且很难逆转。如果单纯为了谋求地方利益，忽视脆弱的生态环境，盲目加大开发力度，从GDP的角度会有所提高，但从长期来看，是低效率的，也会造成生态环境的脆弱、发展的滞后与人口的贫困相互影响，最终演变为恶性循环，不利于国家经济社会长期发展规划的顺利实施。

　　(三)和谐社会与国家战略的要求

　　南疆三地州是新疆实现扶贫攻坚任务的难点和重点，是新疆全面建设小康社会的难点和重点，也是实现新疆区域协调发展的难点和重点，更是国家巩固边防、维护稳定，反分裂、反渗透、反恐怖的前沿阵地。如何化解效率和公平之间的矛盾，保证生态利益、经济利益和社会利益和谐发展，促进各民族地区的社会稳定与经济社会发展，对南疆三地州进行生态补偿是十分必要的。

　　南疆三地州既是新疆工作的重点、国家支持的重点、援疆工作的重点，也是扶贫工作的重点，从中央到地方都给予了特别关注和帮助。加强南疆三地州生态补偿机制的研究与实施，具有重要的现实意义。

　　三、南疆三地州生态补偿实施机制

　　南疆三地州生态补偿实施机制的基本思路：根据南疆三地州生态系统服务功能变化及其对利益相关者的影响界定补偿主体和补偿对象；补偿途径以财政转移支付和环境资源税费为主；遵循理论计算值与现有实践相结合的原则制定补偿标准，同时，建立合理的评估、考核体制，发挥有效的激励和约束作用。

　　(一)明确生态补偿的对象，确定合理的生态补偿标准

　　南疆三地州生态补偿的主要对象是当地政府、居民和各类生态建设工程。政府在生态建设和发展中，起着重要的引导作用，必须完成自身职能的转变，从发展经济职能逐步让位到生态养育职能。在这一过程中，必定会造成地方财政收入的减少，因此，为了基层政府的正常运转，需要对减收的部分财政收入进行补偿。当地居民在生态建设中，一定会作出某些不可知的牺牲，这对他们的生产生活产生极为不利的影响，对此也应进行相应的补偿。当然，为保障生态建设工程的顺利进行，国家和自治区还应对三地州高出其他地区的生态建设投入给予补偿。

　　生态补偿的标准，直接关系到生态补偿的效果。从经济学的角度思考，生态补偿的费用主要包括恢复改善生态质量的支付成本，以及维护现有生态质量而失去发展的机会成本。前者可以通过生态保护计划的投资规划和生态建设实施过程中的管护费用来确定，而后者只有结合三地州的经济发展趋势和自治区的人均经济指标，才能确定与衡量，为了公平正义与和谐社会的构建，必须进行相应的补偿。

　　(二)加强生态补偿资金的筹集

　　当前，财政转移支付是生态补偿资金的最主要来源。首先，必须加大对南疆三地州的生态建设补助，在国家建立转移支付的同时，自治区内部也应建立横向的配套转移支付。根据政府援助模式，参照南疆三地州地方生产总值占自治区的比例，按一定的标准比例，作为生态建设基金，并以此对南疆三地州的生态建设进行总体投资调控。其次，适当放宽商业银行对生态环保投资方面贷款的条件，加大对生态环境保护与建设项目和信贷融资的支持力度。再次，积极吸收社会资金，调动各相关机构与人员的参与积极性，可以尝试发行生态建设彩票、建立民间融资机制等多种筹资方式。不仅可以缓解生态补偿资金的压力，更能加强全民全社会对生态建设的重视与积极参与。

　　(三)建立合理的评估、考核体制，发挥有效的激励和约束作用

　　对于南疆三地州发展绩效的考核，应更多地评价其生态保护和建设、基本公共服务、特色产业发展等方面的成效。建立相应的可行性指标体系，弱化对经济总量、产业项目、财政税收等经济指标的考核，并建立严格规范的问责、奖惩和激励机制。根据生态补偿的进展情况和取得的成效，适时地进行评估和考核，探索并建立动态调整和反馈机制，分阶段有重点，逐步调整生态补偿的政策范围、标准、规模、速度和时限。同时，考虑生态保护和建设具有周期长、见效慢的特点，需要建立相对稳定、长效的配套机制，以确保生态补偿持续、平稳、有效地实施。

　　(四)加强基础设施投入，调整产业结构

　　完善的基础设施是改善区位条件、提升区域经济发展水平的重要保证。加强南疆三地州的基础设施建设，重点扶持交通、电讯、水利和能源等基础设施，提高资源要素的保障能力，构筑顺畅、便捷的综合交通运输系统。

　　推进三地州的教育、卫生事业和社会保障事业的发展，加强职业技能培训，对居民的技能培训工作给予一定补助，提高居民的转产就业能力。

　　结合南疆民族文化和特殊的地理位置，重点扶持旅游业、特色农业和现代物流业等三类替代产业，促进南疆三地州经济的发展，增加经济实力，将保护环境与消除贫困联系起来，调动生态保护者的积极性，为三地州替代产业的发展提供帮助，增强三地州的自我发展能力，并从实质上和根本上提高生态保护效率。

　　(五)完善生态补偿的法律法规

　　生态补偿的法制化是生态补偿工作顺利进行的保障。在借鉴发达国家生态环境立法经验的基础上，结合我国国情和各补偿区域的实际情况，坚持以科学发展观为指导，抓紧制订《生态补偿法》、《生态补偿条例》，用法律明确生态补偿机制——生态补偿责任，生态主体的权利和义务，生态补偿的对象、标准、途径以及资金管理等等，使生态补偿有法可依，有序推进。

　　参考文献：
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