浅谈走需求管理之路 推进海河流域水资源有效管理的思考

　　摘要 从经济社会发展情势、生态环境状况、用水效率和效益、气候变化与人类活动影响以及水资源管理方式等方面，系统分析了目前海河流域在水资源管理中存在的主要问题，指出了海河流域必须走严格的水资源需求管理之路。阐述了水资源需求管理就是对水资源影响要素多维综合调控的管理过程，最终实现水资源供需平衡及可持续利用的内涵。从需求管理角度出发，围绕流域水资源规划方法、配置和调度、节水型社会建设、水资源保护、流域机构管理、科技研究等方面，提出了海河流域水资源有效管理的措施。

　　关键词 海河流域 水资源 需求管理 可持续利用

　　1、水资源需求管理驱动力分析

　　新中国成立60年来，海河流域治理与开发取得了令世人瞩目的成就，修建水库1800余座，建设引滦入津、京密引水、调引黄河水等大型工程，供水能力达到490亿m3，供水保障能力明显增强，海河流域正以全国1.3%的水资源量支撑着全国10%的人口和12%的GDP与粮食产量，为我国经济社会发展做出了巨大贡献。但是海河流域水资源短缺，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，生态与环境恶化等问题既是现阶段海河流域的突出水情，也是未来流域经济社会可持续发展的突出瓶颈。随着经济社会快速发展和气候变化，海河流域水资源管理面临着艰巨的任务和挑战，迫切需要施行水资源需求管理。

　　(1)流域经济社会可持续发展的需要。海河流域是我国七大流域中水资源最为短缺的流域，水资源总量370亿m3，人均水资源量270 m3，为全国平均的12%；多年平均供水量403亿m3，水资源开发利用率已超100%，现状多年平均缺水约100亿m3。北京、天津等城市多次实施跨流域应急调水，但仍不能满足日益增长的用水需求，水资源缺口仍然较大。

　　未来10年是海河流域社会经济发展战略向纵深推进的关键时期，流域西部是国家重要能源基地，中部平原是我国重要粮食产区之一，“京津冀都市圈”区域经济一体化、天津滨海新区开发开放和曹妃甸国家级循环经济示范区建设等正按照国家发展战略全面推进。到2020年流域人口增至1.57亿，城镇化率由43%增至66%，GDP增至7万亿元，有效灌溉面积1.12亿亩,考虑到南水北调通水，仍需超采地下水约36亿m3。【1】加之地区间的水资源量不平衡，上下游、省际之间用水矛盾加剧，必须对需水进行严格管理，否则将会制约流域经济社会的可持续发展。

　　（2）流域生态文明建设的需要。海河流域经济建设取得了巨大成就，但必须清醒地看到，经济增长是建立在生态环境破坏较大的基础之上的。流域近年来多年入河排污总量达45亿m3，地表水功能区有72％水质不达标，地下水也受到不同程度的污，水污染加剧了水资源短缺和生态环境恶化形势。年均超采地下水80亿m3，形成了6万km2的浅层地下水超采区和5.6万km2的深层超采区，引发河道断流、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生态与环境问题，平原主要河道约一半干涸；湿地面积与上世纪50年代相比减少了70％以上，山区仍有8万km2水土流失面积[1]。生态环境现状与资源节约型、环境友好型社会发展要求差距较大。

　　（3）流域经济社会发展方式转变的需要。近年来海河流域加大节水力度，用水效率和节水水平不断提高，达到全国领先水平。但流域水资源管理与流域提高经济增长质量和效益、推动经济发展方式转变与经济结构调整的要求还不相适应。长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的状况仍未根本改变，水资源的效率和效益与发达国家仍有较大差距,用水浪费较严重。在水资源利用中，农业用水占67.7％，但经济比重仅为8％，并且真正用于作物的农业用水为60%，发达国家为72%-80%。工业用水平均重复利用率为80 %，而发达国家可以达到95%，高耗水工业取水占工业取水总量的比重近50%；万元GDP用水为 85 m3，发达国家可达10 m3左右。水的价值与价格调节作用不显著，边际成本和效益的关系不成比例，亟需调整社会发展方式促进用水方式转变。

　　（4）应对气候变化和人类活动影响的需要。在全球气候变化及人类活动影响双重因素的交织作用下，海河流域水资源情势正在发生新的变化，海河流域降水和产流能力明显下降。1980-2000年水文系列与1956-1979年水文系列相比，海河流域的平均降水量减少了11%[2]，水资源总量减少了24%。2001-2007年水文系列与1956-1979年水文系列相比，由于人类活动加剧，平原区下垫面变化对径流影响剧烈，除地下水咸水区外，一般区域年径流总量减少40%-60%；山区有些大型水库蓄水逐年减少，难以有效发挥供水功能，有些城市靠超采地下水维持基本的用水需求。

　　（5）流域水资源管理机制变革的需要。由于海河流域水资源问题复杂，流域机构在行使流域管理职能的能力仍显不足，还缺乏保障水资源管理制度有效实施的手段。在水资源管理上总量控制还不能真正落实、定额管理落后于实际需求、水资源需求增长过快。由于信息共享不畅，协调的难度增加，而公众对政府社会管理、公共服务的要求不断提高。以农业或农田水利为主的水利体制在应对快速发展的社会经济变化和新的水资源问题的能力严重不足。流域内还没有建立完整的水资源监测、评价和管理系统；水质监测指标偏少，频率不足，污水排放缺乏计量，水资源费征收水平低等，亟需推进水管理变革。

　　2.水资源需求管理的内涵

　　水资源管理的目标是以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。这个目标一般要通过供给管理和需求管理两个方面的工作实现。供给管理是通过对水资源供给侧的管理，增加供给，满足水资源需求，实现水资源的供需平衡。需求管理，则是通过对水资源的需求侧的管理，抑制不合理的用水需求，实现水资源的供需平衡。因此，水资源供给管理和需求管理是水资源管理工作对立统一的两个方面，是实现供需平衡的两项措施。

　　水资源需求管理不仅在水资源短缺的国家得以实施，由于水资源开发成本不断增长，水污染以及人们对环境问题的日益关注，在水资源丰富的国家水需求管理也得到高度重视。从20世纪50年代到80年代末期，在美国、加拿大以及部分欧洲国家开展了水资源需求管理基础研究和应用。我国是从20世纪90年代开始，从国外引入水资源需求管理的概念。进入21世纪，我国在水资源管理中，越来越多地包含着水资源需求管理的理念。如资源水利、现代水利、可持续发展水利的概念中，节水型社会建设的内容中，水权制度建设框架中，最严格水资源管理制度中，都包含着水需求管理的元素。在应用方面，随着节水型社会建设和水权制度的推行，具有水需求管理内涵的水资源管理实践也不断扩大，从城市到农村，从工业到农业。

　　国内外对水资源需求管理各有侧重。国内的研究是将目标细化为：促进国民经济各产业部门与水资源配置在结构、数量和空间分布上进行优化重组；设定和引导用水户合理的水资源消费行为和消费方式，实现减少水资源需求量，减少开源费用的目的；鼓励使用先进的节水技术、节水设备和先进的污水处理技术和设施。国外的研究更侧重于社会、经济和环境的综合效益，通过广泛的公众参与形式，达到社会公平性、经济高效性、环境可持续性等目标；更具体为减少渗漏量，提高节水方法的意识，建设用水监测系统等【2】。

　　水资源需求管理，就是对水资源影响要素多维综合调控的管理过程，是通过法律、行政、经济、科技、教育和自主管理等手段，控制用水总量、提高用水效率、维系良好生态与环境、培育节水文化，从而充分激发供水者及用水户的节水主动性，改变社会用水结构与方式，抑制水资源需求的过度膨胀，最终实现水资源供需平衡及可持续利用的理念、方式及行为。这要求水资源管理从传统的自上至下、分割式、以满足供水为导向的行业管理转变为“大水利”概念的社会管理，即跨行业、跨应用领域、跨社会群体、跨时间的综合管理。

　　3、推行水资源需求管理的主要措施及对策

　　对于稀缺资源，采取需求管理来实现供需平衡，是国际通行的做法。要解决海河流域水资源面临的突出问题，必须加快推进水资源需求管理，在涉水的各个环节都要体现水资源需求管理的理念，遏制不合理用水需求，提高用水效率和效益，走内涵式发展道路。

　　(1)以转变规划思路为突破，完善水资源综合规划方法。首先，水资源综合规划应是以实现水资源可持续利用为目标，以水需求管理为核心，以水为导向的社会管理规划。它不是为满足基础设施建设需要所制定的传统投资规划或工程建设项目清单，而是提出可以确保工程建设的合理进行和可持续发展的变革措施。其次，规划要突出综合性和可操作性，凸显利益相关者参与，形成一个相对简单但更能统一各方面关系的综合管理规划，避免规划执行中水行业与其它涉水行业、工程与管理两层皮现象。第三，供需平衡是通过反复协调压缩各行业用水需求，达到实际耗水量与流域允许耗水量或水资源可利用量的平衡；注重用水转化，改变灌溉用水效率的确定往往不考虑灌溉系统内部、临近地区或流域内水的重复利用的做法，实现真实节水。第四，按照成本回收原则，经过节水措施和新建供水工程间的综合比较确定规划方案。第五，将各辖区内回归河道水（含污水）作为自身的可供水量来考虑，参与配置，能增强节水、治污效果；进一步明确水资源可利用量、水量分配和水权（及取水许可制度）三者的关系。

　　（2）以总量控制为核心，抓好水资源配置和调度。依据海河流域水资源可利用量和取水许可总量，抓紧完善跨省河流水量分配方案，强化用水总量和断面流量双控制，逐步建立水权制度；严格执行全流域地下水压采方案和新增取水项目的区域限批；加快南水北调工程及其配套工程建设，建立流域机构、地方水行政主管部门和调水管理机构的高效协调机制和合理使用长江水的激励机制；推进流域水资源统一调度，逐步实现流域范围内水利工程联合调度运行，并由单一水量调度向水量、水质、水生态等多目标调度转变，由应急调度向常态调度转变。

　　（3）以提高用水效率和效益为中心，全面推进节水型社会建设。在取水总量控制基础上，建立取水、耗水、排水总量控制制度，强化建设项目的水资源论证、取水许可和规划同意书制度。开展节水型社会试点和经验推广，推行节水设备市场准入机制，建立各地区各行业用水总量、用水效率和效益、用水定额、入河排污指标体系和监督机制，推进流域用水审计活动，审定取水、用水、耗水、排水的合规性，可将用水审计作为取水许可证的一项要求，并逐步将需水调控评价作为地方行政管理的考核指标。推行水资源核算，并将其纳入地方国民经济核算体系，利用价格调控来保障用水的效率和公平。

　　（4）以水功能区管理为中心，加大水资源保护力度。严格水功能区管理，划定限制钠污总量控制红线和省界断面控制指标，推进水生态系统的保护与修复；要在取水许可制度的基础上，建立入河排污许可或入河排水许可制度、水资源污染经济补偿制度、入河排污口监督管理制度等配套水资源保护法规，使流域水资源保护工作做到有法可依，有章可循，良性发展；加强地下水保护和修复，制定《海河流域地下水管理条例》，规范地下水开发利用行为。建立重要水功能区、入河排污口、省界缓冲区监测体系，提升突发水污染事件应急处置能力；加强水源地建设和维护，建立特殊干旱年和突发事件应急供水制度，保障流域人民群众安全用水。

　　（5）以强化流域机构管理为保障，规范水资源管理行为。积极施行《中华人民共和国水法》，并在其基础上出台“海河流域管理细则或条例”，赋予流域机构独立的自主管理和处理事务的权利即规划、监督、协调、控制权，如流域水资源规划、配置、调度等流域管理工作中带全局性的工作；省界水量、水质控制，省界水工程建设许可和监督管理等省际水事活动的管理；在调处省际间水事纠纷中有裁决权等。【3】应授予流域机构有颁发流域性水规章的权利,可以加快流域立法的步伐，尽快扭转流域立法滞后的状况。加强流域内行业间信息管理和交流，建立海河流域水管理信息共享机制。

　　(6)以科技研发为重点，支撑水资源管理。在基础研究方面：重点开展水资源要素参与流域经济社会宏观调控机制研究,供水格局变化下海河流域水资源管理制度研究，海河流域产业结构调整与水资源可持续利用研究，气候变化和人类活动对海河流域水文循环的基本驱动因素响应研究，海河流域非常规水安全利用模式研究等。在技术开发方面：重点研究水资源配置技术、节水技术、水资源保护和修复技术等。在技术应用方面：重点研发水资源预测预报技术、水质水量监控技术，信息共享技术；加大高效、节水、降耗等新技术、新工艺的推广，全面提高水资源节约、保护和管理的技术含量。

　　参考文献

　　[1]水利部海河水利委员会.海河流域水资源综合规划，2008.

　　[2]任宪韶，户作亮，曹寅白，等.海河流域水资源评价[M].北京：中国水利水电出版社，2007.

　　[3]中英合作水资源需求管理援助项目管理办公室.水需求管理方法与技术，2010，6.

　　作者简介：韩瑞光，男，高级工程师，主要从事流域规划和水文学及水资源问题的研究。