山西水资源开发利用的法律保护思考

　　摘要：山西省水资源匮乏,而且呈逐年减少的态势。过渡开采和不合理利用使山西水资源形势更加严峻。本文从山西水资源概况及其特点出发，分析了山西水资源保护方面存在的主要问题，提出了加强山西水资源保护的法律建议。

　　 关键词：水资源　水资源管理　法律对策

　　 山西作为全国的能源重化工基地,其建设与发展长期受到“富煤贫水”不平衡性的困扰。特别是进入90年代以来,随着改革开放的深入和经济建设速度的加快,水资源的匮乏已成为能源基地建设中一个突出的制约因素。因此,如何科学合理地开发利用山西境内有限的水资源,使其获得最大的经济社会和环境效益,实现能源基地建设的可持续协调发展,就成为需要我们认真研究和探索的一个重要课题。

　　 一、山西水资源现状及其存在的问题

　　 （一）山西水资源现状

　　 水资源是指可以更新补充，可供永续开发利用和可能被利用的水源，这种水源应当具有足够的数量和可利用的质量，并在某一地点为满足某种用途而能够得以利用。我国《水法》所指水资源是指地表水和地下水，即是指陆地水源。山西是全国水资源最贫乏的省份之一。全省水资源总量只有142亿立方米，在全国各省区中居倒数第二位，人均占有量不足全国的1/5，相当于世界人均占有水量的4.3%；亩均占有水量只有全国的9.3%。

　　 根据统计，山西全省陆地地表水，河川径流量为114亿立方米，与全国各省比较，仅比宁夏多一些。人均径流量为466m3，只占全国人均径流量的 17.3%，大大低于世界人均径流量。山西河流基本全属外流水系，分属于黄河、海河两大水系。大体上向西、向南流的属黄河水系，向东流的属海河水系。河流大都发源于东西山地。地表径流量的空间分布，受着降水的控制。年径流量的地理分布与降水量的分布一样具有明显的水平地带性，呈由东南向西北逐渐递减的趋势。地表径流的时间分布极不均匀。汛期集中于6月～9月这3个月，水量占全年来水量的60%～80%；枯水期较长，达6个月之久，枯水期径流量占全年的比重，由北向南递减。山西省地下水资源为12146亿立方米，相当山西省多年平均水资源总量的22.8％，但可采水资源只占45%。山西地下水以岩溶水为主，这些地下水出露，形成一些有水资源价值的泉水，但多分布于盆地边缘及省境四周。

　　 山西省陆地地表水十分贫乏，主要特点是河流较多，但以季节性河流为主，故形成夏季排洪、旱季断水的局面，形成水资源丰枯悬殊，时空分布不均，此外，还有泥沙大，地表径流与地下径流转换频繁等特点。相对而言，地下水水质优良、水量稳定，是山西宝贵的水资源。

　　 （二）山西水资源开发利用中存在的问题:

　　 1．煤炭开采对水资源及水环境的破坏日趋严重

　　 在过去长期的计划经济体制下,山西作为产煤大省,只重视资源的开采,经营管理粗放,忽视了对水资源及生态环境的保护,从而导致了采煤对水资源及水环境的破坏日益加重。煤矿矿坑排水量逐年增加,大面积疏干了地下水,使有限的地下水资源量和可利用量不断减少,加剧了水资源紧缺状况。采煤排水局部改变了地下水的自然流场,破坏了地下水的动态平衡,使石炭系煤层底板下伏奥陶系岩溶水向上顶托补给,导致煤矿发生突水事故,采区水位下降,地面井、泉、河水流量减少,甚至引起地面裂缝、塌陷、滑坡、水土流失、水质污染、生态环境恶化等一系列问题,对水环境和水资源的开发利用造成了明显影响。据各地市调查报告初步统计,全省在煤矿开采范围内,因地下水水位下降而引起井、泉水位下降甚至干涸的有2426个；影响水利工程433处,其中水库40座,水池提水站189个,输水管道793890m。由于上述影响,导致1547个自然村的703671口人与99024头大牲畜的饮用水源受到严重影响。另外,全省因采煤排水使6520ha土地裂缝,耕地受到破坏,水地变为旱地。有5693间房屋裂缝,安全受到影响,还有公路、高压线路、煤矿铁路专用线个别地段也受到不同程度影响。

　　 2．过渡开采，导致地下水资源体系破坏

　　 山西以产煤而闻名全国，但煤炭开采，破坏隔水层，疏干地下水，地下水开采强度大，使地下水降落漏斗范围不断扩大加深，造成对地下水资源的根本性破坏。如太原、运城、介休的地下水漏斗范围在扩大，大同、晋城、榆次、临汾、侯马新的漏斗在形成。据《中国环境报》报道全省的水井因干枯正以每年8%的速度减少。

　　 山西重要的产业中除采煤之外，以发电、冶金、化工、建材为主的工业结构，在山西境内形成了若干的用水大户集中地区，其中有相当数量的用水大户主要使用地下水，也导致了对地下水的过度开采。

　　 3．废污水排放量增加

　　 山西作为能源重化工基地，工业生产的污水排放量已由1980年的5.5亿吨增加到1999年的10.39亿吨，占总用水量的1/5，工业废水占到77.3%。经过不断的治理，到2001年，全省废水排放量下降为9.01亿吨，但是污染问题仍不容乐观。全省河流水体污染仍相当严重，河流监测断面水质劣于Ⅴ类水质标准的达到65.3%，基本失去了水体利用功能。在11座监测的大中型水库中，8座水库符合Ⅳ四类水质标准，其余符合Ⅴ类水质标准或劣于Ⅴ类水质标准。城市地下水污染状况也很严重，2001年对太原、大同等八个城市的地下水质进行了监测，约占50.9%的水源井受到了不同程度的污染。污水的大量排放造成许多河段地表水及浅层地下水无法利用，部分地下水也遭污染。值得注意的是，废水的排放总量中，生活废水的排放（5.90亿吨）超过了工业废水（3.11亿吨）排放，对主要污染物（COD、NH3-N）的生活排放也高于工业排放。

　　 无节制地排放污水是水资源被污染的主要原因，污水80%以上未经处理直接排入水体，是水体的主要污染源；产业结构不合理、经济发展与环境保护不协调是造成水质恶化的重要因素，由于乡镇企业技术含量低，能耗高、污染重，给乡镇环境特别是水环境造成了严重影响，以小造纸、小炼焦、小化肥等“十五小”对水环境的破坏尤为严重；用水量加大造成污染型缺水，加剧了水资源紧缺；缺乏统一规划和监督管理也是水污染势头不能有效遏制的重要原因。

　　 4．水资源开发利用技术落后

　　 水资源的开发利用技术主要指开采、利用及节水技术,如不用或少用水的工艺,工业用水的循环和再利用,污水再生利用,以及节水设施、设备等。山西是一个老工业基地,全省的工业节水技术及城市供用水设备普遍落后,有的已陈旧老化。如一些城市的供水管网仍为日本侵华时期建成,漏失率达40%以上;工业用水的重复利用率仍较低,冷却水多为一次性排放,浪费严重。污水的重复利用和中水回用仍处于起步阶段。以太原市为例,目前全市日排放污水总量(工业废水和生活污水)为67万m3,处理率为14.4%,回用率仅3.4%。目前全省的农业用水效率也很低,农业灌溉方式绝大多数仍为大水漫灌,有效利用率只有40%~50%,也就是说有将近50%的用水量渗漏掉了。山西由于水资源开发利用技术落后,而且技改投资不足,旧设备工艺不能及时更新,新技术、新设备无法引进,造成了水资源的极大浪费和低效使用。

　　 5．水资源管理混乱

　　 水资源管理体制是关于水资源管理中的组织结构、职责划分和管理制度的总称，是规定中央、地方、部门、企业在水资源保护方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，其核心是管理机构的设置、各管理机构职权的分配及各机构间的相互协调。水资源管理的内容，包括：对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护等的管理。这也是当前所说的以可持续发展为指导，对水资源、水环境综合体进行整体性综合规划和配置管理的“资源水利”的内涵。

　　 水资源是一个复杂而又统一的自然系统,它包含有大气水、地表水、地下水等各具特点又互相联系的子系统。因此,水资源的管理也是一个庞大复杂的系统工程,应实行全过程、全方位的跟踪管理,即从水资源的勘测、评价、开发、利用、保护到污水处理资源化及人工调蓄等各个环节都要管起来,并要充分考虑自然和社会的各种因素,采用技术、经济、行政、教育和法律等综合管理手段。然而,目前山西的水资源管理仍属于经验管理与粗放管理,缺乏科学性。表现在:第一，山西水资源的管理保护机构存在多“龙”管水、治水的局面，无法协调一致，影响水资源的统一管理，造成了人为对水资源整体的分割、开源与节流的分割。这种情况已严重制约水资源的综合开发、合理配置、高效利用、有效保护和科学管理，导致人为不合理的水事活动，增加地区间的水事纠纷，甚至对水资源可持续利用带来负面影响。第二，水价政策定价原则极不合理，水费标准背离市场价值，主要表现在农业按供水成本收费，其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧，使得现行水费标准不到供水成本的一半，造成水费偏低。山西的水价问题还有就是引黄的水价和地下水的水价如何协调的问题,黄河水的引来由于成本高必然导致价高，而价高，工矿企业就硬肯自己打井抽取地下水也不愿用引黄的高价水。第三,山西水权主体的不明确导致的水资源开发利用的过度和粗放，需要对水资源权属制度重新调整，细化水资源所有权代表制度和使用权的内容。第四,水危机意识淡薄,法制尚不健全。由于思想教育力度不足,人们对宝贵的水资源并不十分重视和珍惜,各个用水环节人为造成的跑、冒、滴、漏等浪费水的现象仍很普遍和严重;水资源管理与保护的法律、法规尚不健全,现有的一些法规因缺乏合理性,在实际执行过程中也显得软弱无力,对一些人为造成的水资源浪费、污染和破坏还不能真正绳之以法。

　　 二、法律对策

　　 对水资源的法律保护，应当具有完善的立法、统一的规划、高效的行政管理体制及其严格地执法监督，以及加强宣传教育，提高公民对水资源保护的法律意识。

　　 （一）加强法制建设，进一步完善山西水资源保护地方立法，突出地方立法的地方特色

　　 从目前来看，有必要依据国家关于水资源保护立法，根据黄河流域和海河流域水资源保护总体规划，结合山西水资源的特征和山西境内各河流流域内经济发展的要求，针对水资源保护方面存在的突出问题，尽快完善相关的水资源保护等有关地方性法规规章，以有效地歇制住各流域水污染势头、水土流失和对地下水资源的破坏，保证山西有限的水资源的可持续利用。

　　 （二）在省级行政机关政府统一领导下，建立权威的流域监督管理机构，形成各部门和地区相互配合的水资源保护管理体制

　　 依据我国《水法》规定，由国务院水行政管理部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其它有关部门按职责分工，协助进行水资源的管理工作。同时《水污染防治法法》也对此做了相似的规定。根据水资源的特性及水资源保护管理的必要性，水资源保护流域监督管理机构，应发展为区域内对水资源进行统一保护和管理（包括水污染的预防和治理）、开发利用的的权威性机构，改变目前由水行政主管部门对水资源的保护、开发和利用进行管理和环保部门对水污染的预防和治理进行管理，即对水进行分割管理的状况，实现对水资源和水环境的一体化保护管理、开发利用。

　　 （三）创造良好的执法环境，加强行政执法队伍建设，严格水资源保护管理的行政执法，强化执法法律责任

　　 良好的执法环境是有关水资源保护的法律、法规、规章和标准得以贯彻执行的必要条件。同时，要加强水行政执法队伍的素质的全面建设，要特别强调水行政执法人员对水资源、水资源管理保护、水行政执法专业技术知识的了解，还要严格水资源保护管理的行政执法；强化行政执法责任，实行内部责任制，将工作业绩和考核挂钩；对执法不严，怠于执法，滥用行政执法权等对水资源保护不力的行为要承担相应的行政责任；后果严重还要承担刑事责任。

　　 （四）加强宣传教育，提高公民的水资源保护的法律意识

　　 长期以来，水价低廉，取水许可和取水许可执法不严的现实，使山西人并未形成对水资源保护的正确认识。因此，要大力加强宣传教育，更新观念，提高公民对保护水资源重要性的认识，还要采用经济和法律的手段，增强公民节约用水、保护水资源的意识，把节约用水、保护水资源提高到公民的法律义务的高度来认识。

　　 现行山西的水资源立法对防治水污染，保护水环境及提高水资源利用效率起到了一定作用。但，面对山西水资源日益短缺、水污染日益严重的现状，应按照新修订的《水法》的规定，对现行的山西地方法规和规章进行整理、汇编、以便加强地方立法工作，尽快修改和完善山西水资源法律制度。

　　参考文献：
① 袁弘任、吴国平等编著《水资源保护极其立法》中国水利水电出版社2002年版
② 山西省环境保护局《2001年山西省环境状况公报》
③ 胡早《山西将缺水50亿立方米》，《中国环境报》2001年10月9日

　　 作者简介：赵蕊，单位：山西财经大学。