水能资源开发补偿机制研究（3）

　　●3存在的主要问题

　　四、垄断的电力体制阻碍以农村水电为主体的地方电力的发展

　　当前农村水电发展中除存在上述问题外，还因国家电网顽固坚持和扩大电力垄断经营体制而存在以下问题：

　　1、国家电网借农网改造之机，大量代管、上划、控股股改地方电网。1998年全国开始进行大规模农网改造，国家电网最初坚持网改资金实行“一省一贷”，地方电网要改造必须交国网代管。经过艰苦工作，从四川开始获得农网改造“一省两贷”政策，为支持西部大开发，根据国务院领导指示，财政部以财建[2000]144号文，将中央财政转贷给西部省（市、区）的农网改造国债资金，全部转为中央财政对省（市、区）拨款。但是在四川这一政策未全面落实，国网省公司直供县、代管县的农网改造国债资金（资本金）和银行贷款用还贷基金还贷后形成的农电资产，统统归国网省公司所有。农网改造国债资金和银行贷款形成的资产归国网所有，是国网用以代管、控股股改地方电力企业的重要手段，他们就是用这部分资产来代管、上划、控股股改地方电力企业。

　　2、国网以贯彻国务院《电力体制改革方案》为由，要求发供一体的地方电力企业发供分开。2002年国务院提出《电力体制改革方案》，方向是“厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电，主辅分开、消除关联关系”。《电力体制改革方案》要求厂网分开主要是指国家电力公司的发电厂和电网分开，在国家电力公司的厂网尚未分开情况下，在农网改造中国网却要求地方电网实行发供分开，分开后地方电网交国网代管才安排网改资金，加上当时一些地方片面强调“国退民进”，迫使很多发供一体的地方电力公司进行所谓“改制”，出卖国有电站，留下电网交国网代管，然后国网以投入的网改资金进行控股股改，地方电力企业纷纷变成了“××县供电局”或被国网“三产或多经企业”控股的“××县电力有限责任公司”。

　　发供分开后不少小水电站上网电量受限、电价低、生存困难，一些国网“三产企业”、“多经企业”，乘机低价收购这些电站，收购后国网利用其掌控的电网垄断经营权、调度权使这些小水电上网电量不再受限、电价提高，成了国网“三产企业”、“多经企业”的摇钱树。国网不少职工的工资外收入很多，其中小水电的“贡献”很大。这种关联交易不仅存在于小水电，国有、民营的地方骨干水电站也存在，造成国有资产流失和侵占民营企业利益。中央和地方有关部门曾发过电力职工不能参与相关经济活动的文件，但并未见既成事实有任何改变。

　　3、国家电网公司利用其掌控的电力调度权极力营造独家买电、卖电的垄断经营格局。目前电力系统的调度机构设在国家电网公司，不但直接调度原国家电力公司厂网分开后的发电厂，还规定地方不同投资主体投资建设的中型水电、地方骨干小水电只能直接并入国网实行只发不供，不能并入地方网实行又发又供与国网余缺调剂，极力营造独家买电、卖电的垄断经营格局。由于买电、卖电都有求于国网，就造成了四川地方电网、电源由其任意代管、上划、收购的局面。

　　国家电网公司直接掌控电力调度权，是其构建垄断买电、卖电经营的又一重要手段，也是《电力体制改革方案》要求实行输配分开、竞争供电改革难以实施的原因之一。
实际上，在电力调度上也存在关联交易，调度机构及其不少成员，在很多中小型水电站中持有股份（通常以“三产”、“多经”名义），中小型水电站为了获得上网的电量、电价“优惠”，也都“极积争取”他们持股。这种权力寻租现象普遍存在。

　　由于输配不分，国网不断扩大一家买电、卖电范围，造成了四川地方电力管理体制的大倒退，行业管理的大混乱。国网大范围推行代管前的1993年底，全省179个县（市、区）中有36个由大网直供；92个由农村水电自供自管县的地方电网供电为主，其余51个为大小电网交叉（分片）供电县。目前农村水电自供自管县120余个减少为59个，一半以上的自供自管县失去了电网和供区市场，由“三自”（自发自供自用）变为“三限”（限时限量限价上网）。经过多年反垄断与垄断的拼争，现在连跨县地区性的乐山电力、岷江水电、明星电力、西昌电力和雅安电力5家发供一体的配电网企业，前4家为上市公司，已被“实行厂网分开”的大电网“收购控股”，后一家被代管。

　　4、建设地方电网和并网接入系统，电压等级受限。国网一直不支持地方建设110千伏及以上电压等级电网，限制地方电力以110千伏并网接入系统。乐山电力长达10余年被国网以种种理由拒绝并网，雅安电力长期被国网阻止建设110千伏工程送出富裕电力，直到国网省公司控股乐电和代管雅电后，才开通了110千伏并联网通道。地方电网建设处境十分尴尬，只能在艰难中谋发展。

　　5、农村水电企业上、下网电价不合理。目前我省水电上网电价相差悬殊，大型水电和直接并入国网的中小型水电的所谓“标杆上网电价”一般为0.288元/千瓦时，而分散于全省各地的农村小水电，就近并入县级电网的只有0.20元/千瓦时左右。例如，南江县过去是农村水电自发自供县，全县共建成小水电站56座，装机2.6万千瓦，年发电能力1亿千瓦时。农网改造中实行发供分开，分开后县级电网被国网代管，并用农网改造投资进行控股股改；各小水电站仍然依托历史形成的小电网继续实行又发又供，并与县网并网调剂余缺。为改变农村水电小、散、弱的局面，县内8家农村水电企业2007年共同发起成立了南江小水电集团有限公司，供电范围占全县幅员面积约50%，供电量约占全县总供电量的25%。县内无供区的小水电站上网均价为0.21元/千瓦时左右，有供区的仅0.16元/千瓦时左右，在县电网限时、限量苛刻考核条件下，一些农村水电上网电价甚至不到0.10元/千瓦时，而下网电价则达到0.54元/千瓦时，比居民生活用电到户电价0.4724元/千瓦时还高14%。

　　很多被代管的县级电网从国网购电的趸售电价都较高，而购当地小水电站的电价则很低，实际上，不少被代管的县电力企业是用低价购小水电的盈利来弥补高价购国网电发生的亏损。

　　直接并入国网由国网统调的水电站（包括中小水电）的上网电量主要由国网确定，虽然“上网标杆电价”是相同的，但由于 “系统内”的电厂可以比“系统外”的水电获得更多上网电量计划，而且“系统内”多余的计划可以通过所谓的“水火置换”方法进行交易，被置换的小水电上网电价最低只有每千瓦时5分钱及以下，因此，某些地区已经出现了停运火电厂的“利润”竞高于运行中小水电站利润的情况。

　　●4建立水能资源开发补偿机制和政策建议

　　水电建设造成的淹没损失、移民搬迁、生态环境损害等问题，构成了水电开发的负外部性，这些外部成本只有通过建立健全水能资源有偿使用制度，使水电的外部成本一定程度上转化为企业的内部成本，才能更好解决水电开发过程中的移民问题和生态环境问题，形成可持续发展的水电开发机制。要使外部成本内部化，就是要建立合理的补偿机制。水电开发除了涉及农村土地使用利益、环境保护利益、移民利益等多方面复杂的利益平衡外，还涉及各级政府财政税收利益、水电开发企业与电网企业、国家电网与地方电网等方面的利益关系，更需要通过构建资源有偿使用制度来完善。

　　一、开发水能资源必须进行资源补偿、经济补偿和生态补偿

　　1、资源补偿。水资源属国家所有，水能资源是水资源的重要组成部分，水能资源开发应体现国家对资源的所有权。在水能资源丰富的西部地区，特别是一些贫困山区的地方政府，改革开放以来，把水电看作支柱产业来发展，为加快和引导社会力量开发水电，以带动地方经济发展，在招商引资中，往往利用行政手段把资源开发权无偿授予开发企业，用计划手段来配置资源，是“资源追逐资本”。上世纪90年代随着电力投资体制改革和水电上网电价机制的调整，激发了社会资本参与开发水电的热情，水电开发市场形成了“资本追逐资源”的局面，开发商争夺水电资源的矛盾逐渐突出，焦点基本集中在如何公平获得资源开发权上，这为利用市场手段配置水电资源，并通过市场手段确定资源的价格成为可能，为资源补偿创造了条件。2002年在试点的基础上，浙江省水利厅在全国率先出台了《水电资源开发使用权出让管理暂行办法》，该办法明确了在全省推行水电资源协议转让和公开竞拍等两种有偿出让方式，旨在建立一个公开、公平、公正的资源配置市场。

　　长期以来，四川水能资源开发权的取得基本上是无偿的，水能资源使用价格(水资源费)也十分低廉，仅为每千瓦时2.5—5厘，“大中型水库库区建设基金”按每千瓦时8厘征收，两项合计大致占水电上网电价的3.6%—4.5%。吸取浙江经验，2004年四川省人民政府以第182号令发布《四川省电源开发权管理暂行办法》，规定电源资源的开发实行行政许可管理和电源开发权实行有偿取得的制度。办法出台后，全省有水电资源的州（市）、县(市、区)根据实际情况逐步制订了水电资源开发使用权出让的实施细则，并进行实践探索，取得了很好的效果，得到了社会各方面普遍认可和支持。

　　2、经济补偿。水电站建设往往造成河谷区耕地淹没损失和征地、移民非自愿搬迁等问题，投资人应对当地居民进行经济补偿。在计划经济时代，水电的投资主体以国家为主，水电项目有防洪、灌溉等社会效益，当时社会经济发展水平较低，人们的市场经济意识和维权意识不强，当地居民对经济补偿的要求也比较低，有些项目甚至是无偿的。但随着市场经济体制的不断建立和初步完善，水电开发的投资主体发生了深刻的变化，群众的维权意识也大大增强，在这样的条件下，假如水电开发导致的社会成本仍由当地居民承担，显然有失公平。为了使这部分社会成本内部化，保护群众的利益，必须采取经济补偿措施进行经济补偿。

　　3、生态补偿。水能资源是可再生的清洁能源，是我国能源结构中不可或缺的重要组成部分，发展水电本身就是对生态环保的巨大贡献。但毕竟水电开发是对自然形态的山川的改造，不同流域不同区域和项目对植被、河流形态、水生物、水质等环境因素会产生不同程度的副作用，因此，在流域规划和项目设计中，必须对环保进行论证，在建设中对产生的生态影响给予补偿。

　　三大补偿机制涵盖了资源、经济、生态三方面内容，是一个不可分割的有机整体，是在市场经济体制逐步完善和水电投资主体发生变化的背景下提出来的。通过实施“三大补偿机制”，解决水电项目开发带来的“外部性问题”，可以使“外部性问题”内部化，是对水电项目开发的一种利益调整。2008年9月23日，四川省政府以川府函［2008］280号文批复省发展改革委《水电资源有偿使用和补偿机制试点方案》，要求试点工作要正确处理国家和地方政府、项目法人和移民之间的利益关系，妥善处理移民安置扶持、环境治理以及生态恢复等问题，以建立水电资源有偿使用制度、补偿机制和利益共享机制为核心，逐步探索建立符合我省实际的水电资源有偿使用和补偿政策体系及运作机制，促进水电事业健康有序发展，实现“开发一方资源，促进一方发展，改善一方环境，造福一方百姓”。

　　二、水能资源开发补偿的基本原则、补偿主体和补偿对象

　　1、基本原则。水能资源开发补偿应遵循以人为本，尊重人民群众生存权和发展权原则；“谁受益、谁补偿，谁损失、补偿谁”公平正义和平等交换原则；政府主导，企业参与原则；补偿与加快资源地特别是农村发展，“输血”与“造血”相结合原则；突出重点、先易后难，连续补偿、循序渐进原则。

　　2、补偿主体。资源补偿和经济补偿的补偿主体主要是水能资源开发企业。生态补偿的主体应包括国家、社会和项目开发企业以及资源所在地区本身，可以分为国家补偿、社会补偿和自我补偿。四川水能资源开发实行西电东输，是我国能源结构宏观调控的一部分，受益主体涉及全国，国家补偿是指中央政府对水能资源开发给予财政拨款、转移支付、补贴以及制定相关的法律法规政策。社会补偿包括：①水能资源开发企业对生态恢复的补偿；②下游地区对上游地区的补偿，由于上游地区不仅对生态保护进行了资金投人，而且限制了自身若干产业的发展，从中受益的下游地区（如提高下游地区防洪标准，减少洪涝灾害）应对上游地区进行补偿；③西电东输的输入地区对输出地区的补偿；④各种形式的捐助。自我补偿，也即区域内部补偿，是指地方政府对直接水电开发地区的利益受损方（如农民）进行的补偿。

　　3、补偿对象。资源补偿和经济补偿的补偿对象应该是由于水电建设而导致当地经济和个人利益受损的地方政府和个人，尤其是农民。生态补偿的对象主要是对生态环境本身的补偿，包括由于资源开发而对生态环境破坏的补偿，以及对具有重大生态环境价值的区域和对象进行补偿。

　　三、补偿的途径与方式

　　（一）推行水能资源开发权折价入股、出售、转让制度，实现资源补偿。

　　水力发电除占用土地外，还利用了水资源的水能属性，水能资源和土地资源一样同属国家（或集体）所有。实行水能资源有偿开发符合党的“十七大”提出的要建立资源补偿机制的要求。水能资源有偿开发，是在水能资源国家（或集体）所有权不变的基础上，将开发权折价入股、出售、转让（通过协议、招标、拍卖等方式），在国家的宏观控监下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，实现资源的有效配置。

　　1、确定水能资源开发权有偿开发价款。它是水能资源开发的一次性权利金，是国家（或集体）作为水能资源所有者出让开发权的费用。其基础价格评估，至少应包括反映电源点级差效能的综合指标和反映电源点作为稀缺性资源的综合指标。在进行市场配置资源中，可借鉴浙江、贵州等地实践经验，并可参考电媒价格合理确定水能资源开发使用权的折价（基价或底价）。

　　1千瓦水能按年均发电3500～4500小时计，年发电量为3500～4500千瓦时，相当于1.23～1.58吨标煤（按1千瓦时电能耗标煤350克计），折合热值为5500千卡原煤1.56～2.00吨，目前市场5500千卡电煤价格约为每吨700元左右，按每千瓦水能资源一年的发电量折算为相应煤量的价值约1100～1400元。1千瓦水能一次性折价出让，视资源和开发利用条件，可考虑以半年至1年价值计算，即550～1400元。

　　（待续）