水能资源开发补偿机制研究（2）

　　●2水能资源及其开发利用情况

　　三、水能资源开发利用的情况

　　四川省是资源大省，水能资源在全省资源开发中占有重要地位，四川省委、省政府明确提出大力开发水电，培育水电支柱产业，将四川建成全国重要的水电基地，为此，省政府专门成立了发展水电支柱产业领导小组及办公室，并于2001年6月以省委、省府川委发（2001）18号文印发了《中共四川省委、四川省人民政府关于加快水电支柱产业发展的意见》，强调为了充分发挥四川的水能资源优势，逐步使其形成支柱产业，促进四川省国民经济实现追赶型、跨越式的发展，水电建设必须坚定地加快发展，通过开发四川丰富的水能资源，利用清洁、可再生、具有价格竞争优势水电，鼓励省内电力消费；实现水电与关联产业结合，形成水电产业链，变资源优势为经济优势；同时，紧紧抓住国家西电东送的机遇，努力开拓省外电力市场，实施川电外送战略，把四川建成全国的水电能源基地。

　　截至2009年底，全省发电装机4431万千瓦，其中水电3208万千瓦，在建水电项目约3000万千瓦。预计到2020年底全省发电装机容量可达8600万千瓦，其中水电约6600万千瓦左右

　　四川一直把发展农村水电作为实施“治水兴蜀”战略的重要内容来抓，结合中小河流治理，开发农村水电，为农业、农民、农村和地方经济发展服务，中小水电己成为四川地方经济发展的重要支柱。到2009年底，全省农村水电总装机己达976万千瓦，年发电量330亿千瓦时。与农村水电配套的地方电网，拥有110千伏变电站179座，主变容量 812万千伏安，110千伏线路7788 千米；35千伏变电站 883座，主变容量607万千伏安，35千伏线路 20252千米；10千伏线路146260千米，低压配电台区134832个，配变容量1189万千伏安；0.4千伏线路631170千米。全省181个县（市、区）中，有170个县开发了农村水电，占总数的93.9%；有164个县有小电网，占总数的90.6%；以小电网供电为主的县（市、区）有125个，占总数的69%；小电网供电为主的乡（镇）有3415个，占77.5%，涉及总人口约7648 万人，农村水电供电区内户通电率99.34％。全省地方电力固定资产587亿元。以农村水电为主体的地电企业大都是当地的税利大户，2009年共实现营业收入122.78亿元，上缴税金10.28亿元。

　　四、管理体制

　　1965年中央上收省属电网后，四川的电力管理体制一直是中央、地方即国家电力（网）、地方电力（网）并存的格局。国家电力（网）即中央直属的电源和电网。地方电力过去主要指省属及以下结合防洪、灌溉兴建的水电站，市（州）及以下主要由地方、群众举办和经营管理的水（火）电站及配套电网，以及为趸售国家电力由地方、群众兴建的输变电工程等。改革开放后由省投资控股的大中型水火电厂，也应属地方电力。四川地方电网的主体是农村水电。上世纪60年代以来，在国家举办大电站、大电网重点解决重要工业和大中城市用电的同时，为解决地方和农村用电问题，在中央“两条腿走路”精神指引下，各地充分发挥水能资源丰富的优势，治水办电相结合，大力建设农村水电及其配套电网。农村水电既有电源，又有配套电网，具有分散开发、联片成网、就近供电、价格相对低廉、绿色环保的特性，它源于农村，服务“三农”和整个县域社会经济生活。地方电力企业除自发自供外，绝大部分与国家电网并网运行，相互交换电力电量。

　　全省地方电力系统有省级水电集团公司2户，市级电力公司10户，县级电力公司146户，独立发电企业80户，以及数量众多的乡村小水电企业，从业人员10余万人。乐山电力、明星电力、岷江水电、西昌电力、广安爱众等五家上市公司是四川省地方电力培育出的“五朵金花”。

　　2000年以来由于国家电网的四川省电力公司在农电体制改革和农网改造中继续推行上划代管，虚拟产权控股股改，贱价收购与股市操作．国家《电力体制改革方案》﹝国发[2002]5号）、《十一五深化电力体制改革实施意见》（国办发[2007]19号）一直得不到执行，目前四川地方电力自供自管县已由120余个减少为59个，跨县地区性的乐山电力、岷江水电、明星电力、西昌电力和雅安电力5家发供一体的配电网经营企业，前4家上市公司，已被“实行厂网分开”的大电网“收购控股”，后一家被代管。失去地方电网依托的农村水电企业，不少被国网省公司“三产”、“多经”企业收购为福利电站。

　　●3存在的主要问题

　　当前水能资源开发利用中存在的主要问题有：

　　一、水电的开发和发展缺乏制度化补偿机制

　　四川作为水能资源大省,在资源开发利用和环境保护过程中,很多地方并没有因富饶的资源或为保护下游环境获得合理的经济利益。经济发达地区、企业所获得的丰厚经济利益,往往是以牺牲资源富集地区和所在地居民的利益为代价的。这主要表现在:

　　1.资源配置不合理，独家购销电力，削弱地方权益。据不完全统计，四川2000年至2007年底8年间，约7000万千瓦水能资源开发权没有经过招投标或市场公开竞争的方式被直接分配。中央水电企业与省外企业占据了大部分开发资源，在中央与地方财政“分灶吃饭”和分税制的体制下，直接削弱了地方权益。大中型水电厂（站）的电能都在低价位上售给独家购销电力的国网，国网则在高价位上卖给地方。形成“开发了资源，输出了电源，送走了税源，流失了财源,丢弃了电力调控权，失去了发展主动权”。有学者认为，由于资源配置机制不合理和独家购销电力，西部大开发成了“西部大抽血”。

　　2、为保护自然资源和生态环境,资源所在地居民减少了经济收入来源。四川是长江上游的重要流经地和生态环境的天然屏障之一,承担着保护水资源、森林资源的重任。这些地区的原住居民为保护生态环境,尽可能少的兴建小水电站和砍伐森林,为东部地区带来了良好的发展环境,但本地经济发展速度和经济收入却因此而大大低于环境受益地区。他们为保护环境,在一定程度上牺牲了自身的发展权。

　　3、资源富集区所在地原住居民出现“富饶的贫困”现象。在水能资源大量开发的许多地区,当地居民并没有因当地资源的开发利用带来的巨大经济利益而同步受益,他们与经营者和企业主相比贫富悬殊巨大,与水电职工的收入也有不小的差距。乐山市沙湾区水能资源丰富,龚嘴电厂(下辖铜街子水电站和龚嘴水电站)在此建厂运行发电二十余年, 2006年电厂职工全年人均收入5.22万元，而电站库区所在地的铜茨乡、龚嘴镇农民, 年人均收入分别仅为3310元、3644元,仅为电厂职工收入的6.34%和6.98%。

　　4、资源富集区的资源输出没有给当地带来合理收益。资源输出应当是经济发展的推动力之一。但实际不少地方,资源输出地并没有在资源开发中获得合理利益,资源输出对经济的推动作用,尤其是对乡镇一级的经济推动作用并不强。

　　5、农村水电开发与农民利益和生态环境保护建设脱节。农村水电开发缺少农村集体与农民参与，同时在国网输配不分、主辅合一、购销一体的体制影响下，办电只为上网卖电，并主要由国网独家购销，致使一些地方水能资源开发：一是与农民利益脱节，农民不能从农村水电开发中得到直接的好处，既不能分享经济收益，又用不上廉价电，电站周围的农民仍然使用高价商品电；二是与生态保护和建设脱节，除了有的地方农村水电开发无序破坏生态环境外，主要是当地农民生活燃料仍然靠烧柴，生态很难改善；三是发生了一些群体事件，并留下了影响稳定的长期隐患。

　　6、对水库移民的补偿低偏低。大中型水电建设都会造成土地淹没和移民。现行移民补偿政策，不仅地方政府要承担额外的移民搬迁成本和生态环境成本，老百姓也不得不忍受丧失发展机会之苦。不少水电开发项目不但没有为库区人民群众的脱贫致富带来转机，而且还在一定程度上损害了人民群众的利益，导致部分地区移民移不出、安不稳、富不了，移民事件频发，成为影响社会稳定的潜在因素。四川目前收取发电企业水资源费的标准偏低，仅为每千瓦时0.0025元，使国家和地方进行移民补偿、资源补偿和生态补偿缺乏财力支持。

　　7、生态补偿渠道单一。目前主要是财政转移支付和国家专项生态补偿基金两种形式。其中，财政转移支付是主要的来源。而在具体转移支付中，又主要是纵向转移支付，即中央对地方的转移支付，而东西部地区之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。

　　8、税费分配不合理。在四川开发水能资源的多数大中型水电企业的注册地不在资源所在地，企业所得税不在资源所在地缴纳，国家对水电企业征收的水资源费按规定实行中央、省、市、县分成，资源所在地的分成比例偏小，由此造成对资源地区经济利益补偿很小。

　　二、水能资源开发利用引发生态环境问题

　　近年来，我省水电开发呈现出异常快速增长的态势，不仅大江大河开发迅猛，而且一些小河流，甚至三、四级支流也呈现出全流域开发的局面。在水电快速发展中，由于缺乏统一规划和管理，致使一些河道脱减水、植被破坏、水土流失，破坏水生态系统。尤其是支流和小流域的开发，基本上都是采取全流域梯级开发的方式，而且大部分水电站采用的是引水式发电，造成河道断流、地质环境变异，破坏了沿河生态环境。如岷江，从映秀开始，上游河段即建有七座引水式电站，造成了岷江洪期水量锐减，枯季几乎断流，使得原本生态环境极为脆弱的河谷地区的环境状况更加脆弱。

　　三、出现了无序开发现象

　　在经济利益的驱动下，各种资本竞相进入水电开发行业，形成了干流多家割据，支流群雄纷争的局面。不少流域由于投资主体不同，造成流域开发缺乏整体规划；梯级电站之间无法协调，既造成了流域资源的严重浪费，又使开发利用效率不高。小水电的无序开发，还导致事故频发。特别是1998年机构改革中水利部划出水电建设职能，四川省也在水利厅的“三定方案”中划出水电建设方面的政府职能，严重削弱了水行政主管部门对水能资源开发和中小水电建设管理的职能，造成管理混乱和水电市场监管缺位，出现了违反流域规划和河流水能开发规划，“跑马圈河”，滥占资源，违反基本建设程序，无序开发的问题，连续发生重大事故。2003年，水利部连续下发了两个关于清查无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”水电站的紧急通知， 通过清查，四川共查出自1998年下半年以来，由于水行政主管部门水电建设管理职能被削弱，所发生的开工和投产、装机500千瓦以上的“四无”水电站128座，其中“无立项”的64座，“无设计”的104座、无验收的67座，“无管理”的11座。如岷江干流、黑水河支流和杂谷脑河支流上在建的7座电站中，3座电站水土保持方案没有在立项前完成，水土保持措施严重滞后;不少电站在施工过程中严重侵占行洪断面，向河道任意倾倒弃渣，挤占行洪断面；有的违法违规滥采砂石，河床内砂石堆积如山致使河流改道；有的电站野蛮施工，导致公路桥被炸，交通被迫中断等。

　　四、垄断的电力体制阻碍以农村水电为主体的地方电力的发展

　　在国家发展大电站、大电网同时，由地方、群众建设小水电站和配套输变配电工程，形成地方电网，实行又发又供，并与国网并网调剂余缺，解决地方、农村用电问题，建设农村电电气化，是四川和水能资源丰富的中西部省（市、区），过去几十年发展电力工业的历程和特色，曾多次被邓小平、胡跃邦、李鹏等党和国家领导人肯定，国务院1983年190号文件和1991年17号文件都明确小水电建立水利（水电）部门“建、管统一”、中小水电（地方电力）公司“发、供统一”的管理体制；国家电网不要上收和变相上收地方建设管理的农村水电电网及其供电区。1982年水利电力部、四川省人民政府联合发出《关于发展四川小水电的若干规定的通知》，具体制定了大小电网联网政策，并将这个《通知》转发全国参照执行。

　　（待续）