水能资源开发补偿机制研究（1）

　　●1前言

　　截至2009年底，我国水电装机1.97亿千瓦，其中四川水电装机0.321亿千瓦，占全国水电装机的16.29%。全国水电开发率为40%，四川为26.75%。我国是世界上水能资源蕴藏最为丰富的国家，四川占1／4。迄至目前我国水能开发利用程度仍然很低，四川更低，远低于美、欧和日本等发达国家，发展潜力巨大。

　　温室气体减排是当前全球最大的生态环境课题，我国政府承诺到2020年非化石能源的比重由当前的8%提高到15%。根据我国常规能源剩余可采储量构成和我国资源禀赋，特别是四川常规能源具有“水丰煤少油缺”的特点，和水电是技术最成熟、建设与运行成本低、易于大量开发利用的可再生清洁能源，以及水电具有调峰、蓄能能力，是有效利用其它可再生清洁能源的前提，因此客观实际决定着在一定的历史时期内，水电是替代化石能源的主力，是我国履行减排承诺的主要保障。

　　按照联合国标准（人均日收入低于1美元），我国目前还有1.5亿人口生活在贫困线以下，必须加强加快发展经济、改善民生的工作。贫困人口主要分布在包括四川在內的西部大开发地区，贫困人口的分布与水能资源特別是农村水能资源区位分布基本一致。在四川，水能开发已与发展经济、消除贫困、改善民生和实现经济效益、社会效益、生态效益相统一，紧密关联。

　　四川水能资源，是重要的战略性资源之一，是经济社会发展和生态文明建设的潜力和优势所在，也是希望所在。充分利用水能资源优势，全面协调可持续地科学开发水能资源，努力把四川建设成为在全国具有战略地位的水能资源开发基地，是推进四川经济社会又好又快发展的重要选择，是贯彻落实中共四川省委九届四次全会提出的着力打造“一个枢纽（贯通南北、连接东西、通江达海的综合交通枢纽）、三个中心（物流中心、商贸中心和金融中心）、四个基地（重要战略资源开发基地、现代加工制造业基地、科技创新产业化基地、农产品深加工基地）”发展新格局的战略举措。

　　目前四川水电装机3208万千瓦中，地方电力的主体农村水电（指单站容量5万千瓦及以下的小水电）装机达976万千瓦，占30.42%。全省已建成104个农村水电初级电气化县，65个水电农村电气化县，7个小水电代燃料试点县项目区，实施了113个县（市、区）的农村电网改造，农网完善工程和城网改造工程正在积极推进。四川省181个县(市、区)中有170个县开发了农村水电，占总数的93.9%；有164个县有小电网，占总数的90.6%；以小电网供电为主的县（市、区）有125个，占总数的69%；小电网供电为主的乡（镇）有3669个，占73%。在所形成的大小电网并举共存、和谐协调发展的格局中，小电网在供电面上占2/3，在供电量上占1/3。

　　包括四川在内的中国中西部地区，发展农村水电、建设农村水电电气化，实施小水电代燃料，开展送电到乡到村到户，实施农网城网改造，在广大山区、革命老区和少数民族地区比较好地解决了发展中国家和地区共同关心的农村能源、生态环境和消除贫困的问题，得到国际社会的高度评价。在增加能源供应，改善能源结构，提供应急保障电源，增强民族团结，促进地方经济社会可持续发展方面，发挥了重大作用。

　　按照全省火电厂平均标准煤耗估算，目前我省整个水电一年的发电量相当于节约标准煤3600多万吨，相当于减少二氧化碳排放9100万吨、二氧化硫排放47万吨。

　　四川在水能资源开发上具有治水办电相结合，以林涵水、以水发电、以电促工促农代柴代煤养水养林，人林水和谐，减少排放、防止酸雨、保护生态环境、应对气候变化和推动国民经济与社会发展的突出优势，并已在开发与发展中取得了重大成就，必须继续大力发展水电，但也必须高度重视解决开发与发展中存在的突出问题。只有这样，才能适应形势发展的需要。

　　这些问题主要是：

　　水能资源配置不合理，中央、省外企业无偿占有大部分资源开发权，以及国网独家购销电力，严重削弱地方权益，形成“开发了资源，输出了电源，送走了税源，流失了财源,丢弃了电力调控权，失去了发展主动权”；

　　未形成完整的开发与发展补偿制度与机制，补偿主体和方式单一，补偿不足不到位，多为一次性补偿而未与长期受益相结合，资源开发输出地的地方与居民未分享开发与发展成果；

　　在重视发挥市场配置资源的基础性作用的同时，对必须实施的科学合理调控和监管则显现不足与无序，造成一段时间对农村水能资源开发控监错位、越位实际不到位，带来无序开发和安全事故等问题；

　　农村水电开发缺少农村集体与农民参与，同时在国网输配不分、主辅合一、购销一体的体制影响下，办电不能自发自供自用，只为上网卖电，并主要由国网独家购销，农民不能从农村水电开发中得到直接的好处，既不能分享经济收益，又用不上廉价电代煤代柴,致使一些地方水能资源开发与农民利益脱节,与生态环境保护脱节，并发生群体事件和带来影响稳定的长期隐患；

　　独家购售电力的国网垄断体制不仅长期没有打破而且日益强化，同时开发水电特别是农村水电被妖魔化的现象时有出现，影响水电顺利、健康、持续发展；

　　水电特别是分布式小水电以及风能、太阳能等可再生清洁能源发电接入系统，要求开展和完善智能电网建设等等。

　　以上首先涉及水能资源使用价值的实现、价值的折算和有偿开发与使用。应根据《水法》、《可再生部分属全民所有能源法》的规定，在对水能资源的所有权﹛绝大部分属国家所有,极少部分属农村集体所有）不变的前提下,对其在规定年限内﹛50～70年）的开发使用，制定和实行有偿开发与使用制度。借鉴有关地方的实践经验，并参照电煤价格，合理确定水能资源开发权的一次性折价和使用权的长期性计费。水能资源开发权的折价入股和出售、转让，以及使用权的计费所得，可主要用于占地、搬迁、移民、生态等相关补偿和贫困农民增收，以与当地农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合起来，从而有效地走上科学、有序、可持续发展的道路。

　　其次涉及转移支付、折价持股、税收、电价等方式实行相关合理补偿与成果合理分享；

　　再次涉及体制、机制改革、创新和完善；

　　再其次涉及相关政策举措的实施、建立与完善……等等。

　　这些都是本课题研讨的内容。

　　●2水能资源及其开发利用情况

　　一、四川水能资源

　　四川省除北部阿坝藏族羌族自治州的若尔盖县、红原县、阿坝县内的白河和黑河属黄河水系外，全省国土面积的96.5％都属于长江流域水系。长江也是流经四川的最大河流，上游称金沙江，是四川和西藏的界河，金沙江流至宜宾后称长江。长江四川境内主要支流有雅砻江、岷江（包括大渡河、青衣江）、沱江、嘉陵江（包括涪江、渠江）、赤水河等。四川有河流1400多条，流域面积在500平方公里以上的有343条，主要河流多流经峡谷，汹涌湍急，径流丰沛，落差巨大，水能资源极为丰富。根据2004年成勘院完成的全国水能资源四川省复查成果，四川省水能资源理论蕴藏量1.435亿千瓦，技术可开发量1.2亿千瓦。其中金沙江、雅砻江、大渡河“三江”流域集中了全省 78％的可开发水能资源，它们水量丰沛稳定，落差大而集中，“三江”的年径流量达2050亿立方米，相当于四条黄河。其水能资源的分布密度相当于世界上水能资源密度最大的国家瑞士的1.99倍。国家已规划在金沙江、雅砻江、大渡河干流开发兴建三个大型水电基地，分别自下而上建设总装机容量达9888万千瓦的50多个梯级电站。目前已经建成大渡河龚咀电站、铜街子电站和雅砻江二滩电站，溪洛渡、向家坝、锦屏一级、锦屏二级、两河口、官地、桐子林、瀑布沟等特大型水电站已经或即将开工，仅金沙江、雅砻江、大渡河在凉山州境内就已经启动了6000万千瓦水电能源基地建设。

　　另外，根据2008年完成的四川省农村水能资源（即单站容量5万千瓦及以下的小水电资源）调查成果，单站100千瓦（含）～5万千瓦（含）的技术可开量为4252+9/2座，装机容量2080万千瓦，年发电量1086.7亿千瓦时。四川水能资源总量仅次于西藏居全国第二，农村水能资源总量居全国第一，是中国西部水电开发和西电东送基地之一。
全省水能资源分布特点是西部多，东部少。西部地区的金沙江、雅砻江、大渡河、青衣江及岷江上游等河流由高原山区流向丘陵盆地，落差大，水量丰沛，水能资源极为丰富。东部地区河流主要有岷江中下游、沱江、涪江、嘉陵江、赤水河及长江干流（川江段）等，落差相对较小，水能资源相对较少。

　　农村水能资源按流域分布情况，长江上游干流（含金沙江）流域技术可开发量390.82万千瓦，占全省可开发量的18.8%；雅砻江流域技术可开发量314.89万千瓦，占19.0%；岷江流域（不含大渡河）技术可开发量286.96万千瓦，占13.8%；大渡河流域（不含青衣江）技术可开发量301.58万千瓦，占14.5%；青衣江流域技术可开发量243.6万千瓦，占11.7%；沱江流域技术可开发量57.48万千瓦，占2.8%；嘉陵江流域（不含渠江、涪江）技术可开发量122.35万千瓦，占5.9%；涪江流域技术可开发量211.86万千瓦，占10.2%；渠江流域技术可开发量149.52万千瓦，占7.2%；黄河流域技术可开发量1.57万千瓦，占0.1%。其中以大渡河（包含青衣江）及雅砻江流域农村水能资源最为丰富，其技术可开发量分别占全省的26.2％和19.0％。其余流域（长江上游干流、岷江、沱江、嘉陵江、涪江、渠江等）的河流多流经或靠近用电负荷中心，地理位置优越，交通方便，许多电站具有近、中期开发条件。

　　二、四川水能资源的特点

　　一是径流丰沛、水力资源丰富。四川境内河流都是自北向南或自西向东分别汇集到金沙江、雅砻江、大渡河、青衣江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江，而后注入长江干流，流域面积占长江流域面积的24％，是长江水系水资源的主要来源。其中金沙江、雅砻江、大渡河、岷江、沱江、嘉陵江流域面积最大，分别为7.32万平方公里、11.82万平方公里、6.75万平方公里、15.14万平方公里、10.13万平方公里。全省多年平均天然年径流总量约3489.9亿立方米，是长江干流迳流的三大水量补给区之一，是全国各省市区中水量最丰富、水资源最丰厚的省（区）之一。

　　二是落差大而集中，淹没损失相对较小。四川的河流除流经盆地的部分外，河流比降都比较大。据统计，金沙江流域众支流平均天然比降为2.016‰；雅砻江流域众支流平均天然比降为1.68‰；大渡河流域众支流平均天然比降为3.93‰；青衣江流域众支流平均天然比降为2.128‰；岷江流域众支流平均天然比降为3.537‰；沱江流域众支流平均天然比降为0.78‰；涪江流域众支流平均天然比降为6.33‰；嘉陵江流域众支流平均天然比降为0.4697‰；渠江流域众支流平均天然比降为11.06‰；其它（任河及黄河）流域众支流平均天然比降为0.30‰。

　　四川的人口分布是东部多西部少，占全省幅员面积62％的西部高原和山区，人口仅占全省总人口的6.8％，且人口分布由南向北随海拔的升高而减少，海拔2000米以上人口稀少。按每平方公里面积的人口数量计算，川西高原、山地每平方公里人口99人以下；盆周山区的县每平方公里人口100～299人；盆周靠山区的丘陵县每平方公里人口300～499人；成都平原、成渝铁路沿线、嘉陵江中下游等县每平方公里人口500～999人。未来开发的河流梯级水电站，大都是地处淹没耕地面积和迁移人口不多的区域。

　　三是农村水能资源分布广，适合国家、地方、集体、企业、个人开发

　　根据2008年四川农村水力资源调查成果，分布于上述10大流域各支流上的全省单站装机容量100千瓦（含）～500千瓦的技术可开发水电站共有853座，占全省技术可开发量的20.04％；单站装机容量500千瓦（含）～1万千瓦的技术可开发水电站共有2720十6/2座，占全省技术可开发量的63.96％；单站装机容量1万（含）～2.5万千瓦及以上的技术可开发水电站共有492+2/2座，占全省技术可开发量的11.58％；单站装机容量2.5万千瓦（含）～5万千瓦及以上的技术可开发水电站共有188座，占全省技术可开发量的4.42％。

　　农村水电是世界公认的清洁可再生能源，是联合国扶贫开发千年计划最重要的组成部分。四川农村水电资源是盆周山区深丘区、革命老区和少数民族地区除土地、山林之外，农村集体和农民最易于开发利用，变资源优势为经济优势和生态优势，促进和保障农业增效、农民增收、农村发展的最珍贵的稀有资源。开发农村水电没有大量水体集中和移民，规模适中、投资省、工期短、见效快，有利于调动多方面的积极性，适合国家、地方、集体、企业、个人开发，特别适合农村集体与农民个人开发。

　　四是多数河流上游有建设“龙头”水库的资源条件，有利于更充分发挥各梯级电站的效益。

　　（待续）