矿业城市发展的路径分析框架及实证研究——以淄博为例

　　摘 要：本文以诺思的新制度经济学路径依赖理论为依据，参考阿兰·斯密德的状态一结构一绩效的分析框架，将改革开放以来不同时期的政府基于意识形态和环境辨识所发挥的政策导向作用进行分析，构建了状态一行为一绩效的分析框架。本文试图证明，作为我国制度变迁的主要推动力量，政府行为在不同时期因为面临的形势不同而起到了不同的导向作用。同时，政府不同时期的执政理念也奠定了当时城市制度变迁的信念基础。本文以淄博为例进行分析，最终将根据研究得出基本结论与政策建议。

　　关键词：政府行为，路径依赖，意识形态，社会共识

　　1　前言及文献综述

　　新制度经济学派的代表人物诺思等人运用共享心智模型来说明在人类学习过程中，制度如何形成：基于某种心智模式进行决策的第一行为主体，在有限理性的约束下，面对环境的不确定和信息不充分等问题时，依据一定偏好采取行动，其结果导致了制度变迁。在此基础上，诺思（1994）认为，制度变迁反映了行为主体的不同时期基于不同信念的学习过程。诺思（2004）进一步认为制度变迁的路径依赖，先从认知层面开始，经过制度层面，最后达到经济层面。林毅夫（1989）基于推动制度变迁主体的不同，把制度变迁分为两种类型，即诱致性变迁和强制性变迁。

　　黄永炎（2001）认为地方政府实际上是利用政治组织实现经济职能的政治企业家，中央政府是实施制度供给的代理，其行为代表了市场微观主体对于制度变迁的诉求。张富，吴新叶（2004）提出“行政现代化”的概念，认为行政改革应当在发达国家现代化的外源性的吸力和国内社会自身力量求变求强的内源性的推力这两种动力中实现动态的平衡。

　　汪玮（2007）认为，在政治领导、社会管理和公共服务的制度改革过程中，通过将政府职能重新定位、调整，以维护政府自身合法性和适应外部环境的发展。于宁（2008）指出，在我国社会转型时期，政府职能失去效率是政府自利现象发生的基本原因。减少政府自利现象，关键在于重塑政府职能，构建政府自利性的约束机制。李晓东（2008）认为，政府的有效性最终要通过执行力来表现，提高执行力有六个着力点，即提升执行理念、强化执行力量、优化执政效能、实施绩效管理、推行政府问责、提高公务员素质等。

　　2　理论来源

　　2.1 制度变迁与路径依赖理论

　　新制度经济学认为，制度变迁的根本原因在于推动变迁的行为主体发现存在于原有制度之外的潜在利益，为了追逐这些利益，这些行为主体以实力为基础，在政治和经济层面与其他利益相关人进行谈判，其结果最终导致了制度的变迁。

　　新制度经济学中的路径依赖理论认为，制度变迁往往意味着利益的重新分配，会形成通过特权谋取外部利益的既得利益集团，他们在报酬递增和市场不完全的情况下，往往没有动力推动制度变革，甚至会成为阻碍力量，最后将导致变迁陷入一种无效率的路径依赖中。

　　2.2 基于路径依赖的政府行为路径

　　矿业城市的政府通过推动城市发展实现政治、经济收益最大化，其行为过程在不同时期具有不同的内涵，并且在政府与社会不同阶层协商中也有不同的表现形式。笔者在一定研究的基础上，参考阿兰·斯密德在《制度与行为经济学》一书中的状态一结构一绩效的分析框架（SSP范式），将分析框架确定为状态一行为一绩效，如下图所示。

 

　　在SSP范式中，状态是给定的，结构是可选择的。在给定的状态下，所选择的结构决定了最终的绩效。

　　3　一个新的分析框架

　　3.1 分析框架的内涵

　　在状态分析中，主要讨论的是政府所面临的内外部形势的变化和前期社会的反馈，关键是要对既存和潜在的收益做出的定位。

　　在行为分析中，主要讨论政府行为，并分为两类：一是协商行为，反映的是改革开放以来成长起来的各个阶层对政策导向的诉求，及其各种与政府展开协商以维护自身利益的活动；二是决策行为，体现了政府对状态的判断和对协商结果的反馈，这可以在一定程度上说明各个阶层力量对比的变化对当期政策推行的影响。

　　在绩效分析中，讨论的是不同时期的政府选择所带来的社会、经济影响，所要回答的问题是一项政策究竟主要实现了哪个阶层的利益。进一步的，对该时期的发展路径进行总结，可以最终得出政府对未来发展的规划并提出一些建议。

　　3.2 政府主导型制度变迁分析的三个重要方面

　　在我国三十年来的改革开放进程中，对于政府作为推动制度变迁的主要推动力量，需要说明以下三个重要方面的问题；

　　（1）政府对于潜在收益的定位。在不同时期，只有当政府认为推动制度变迁的收益大于成本时，相应的改革措施才能实施，因此，对潜在收益的定位成为改革政策的方向性问题。

　　（2）政府在不同时期充当不同阶层的政策代言人。在市场体系逐步完善的过程中，非国有性质的微观市场主体和其他阶层相对于国有工业企业十分弱小，无法自主在政策制定上寻求协商以实现自身利益。至于政府为其代言是否有效率，要看城市发展状况和市场的反馈。

　　（3）政府的意识形态奠定了制度变迁的信念基础。政府在不同时期以不同的指导思想形成当时的社会意识形态。当改革带来了法治观念的普及，甚至涉及宪法的修订时，意味着社会各个阶层对制度变迁的方向产生了某种共识。

　　4　分析框架的应用——以矿业城市淄博为例

　　4.1 1978——1992年，激活市场微观主体、推行产业多元化政策

　　4.1.1 状态分析及潜在收益的定位

　　（1）内外部形势。严酷的政治斗争和“文化大革命”给国家带来了巨大的损害，经济发展停滞，内部问题错综复杂，人民生活水平低下，国家的未来充满了不确定性因素；以美国为首的西方发达国家在政治经济层面对我国不断施加压力，导致社会意识形态出现了不稳定的迹象。在淄博，由于长期依赖能源、石化等重工业企业支撑整体经济运行，在政策制定层面产生了具有严重倾向性的路径依赖，造成城市资源过度集中，不但限制了政府改革开放措施的推行，而且导致城市经济运行整体性低效率。

　　（2）潜在收益定位。在农村，新的生产方式带来生产力的提高让政府了解到，在原有体制下对经济发展最有效的激励方式就是放开对拥有逐利意愿和能力的微观个体的限制，即实行“包产到户”。这个改革思路在城市推广，产生了对国有企业的“放权、让利”政策。在淄博，到了20世纪80年代后期，当微观主体成长起来时，政府逐渐认识到，内部分工协作和相应管理水平的提高能进一步提高效率。此外，通过充分挖掘本地特色产业，如陶瓷、纺织等，进行企业化市场化运作，也具有巨大的潜在收益。

　　4.1.2 政府行为

　　（1）政府的意识形态。十一届三中全会以来，中央政府提出以“稳定”为保障，以改革开放求“发展”的指导思想，开始逐步建立市场体系。到了20世纪80年代后期，在中央“扩大开放”的指示下，淄博政府明确了在政治稳定的基础上把经济发展和对外开放作为工作重心，并引导市场主体积极寻求国际合作，加大技术引进。

　　（2）协商行为。随着市场经济的逐步推行，尤其是在政府扶植以本地特色产业为主体的多元化产业政策推行下，以陶瓷和纺织为代表的产业逐步具备了一定程度上的政策协商力量。另外，虽然以淄博矿业局和齐鲁石化为代表的国有工业企业在工业总产值中的占比呈下降趋势，但还是占据着影响政策协商的力量优势地位。

　　（3）决策行为。①中央指示。根据1982年《宪法修改草案的报告》，改革理念从前期的“发展计划经济”到后期转向了“计划经济为主，市场调节为辅”，经济建设成为政府工作重点，说明中央逐步接受了市场经济调配资源的方式；这一时期的中央报告中，“监督”、“审查”、“整顿”是关键词，说明中央开始发挥制度变迁的第三方作用。1978年5月，国务院批准淄博市正式对外开放。1988年，国务院批准淄博市设立海关。②淄博政府的主要决策。具体措施主要有：1979年淄博市开始扩大企业自主权试点；1982年淄博市农村推行家庭联产承包责任制；1984年市政府对国营企业实行独立经营，自负盈亏；1984年《淄博市城镇劳动合同制试行办法》；1986年《关于进一步搞活商业企业若干政策的试行规定》；1988年《关于实行“科教兴市”，深化教育体制改革的决定》。以上说明，这一时期的政府改革的重心落在了企业上。同时，微观市场主体逐渐成长，淄博政府开始有意构建以特色产业为主的多元化产业模式，并完善以产权和科教为主的配套经济支持体系。

　　（4）政府的代言人作用表现。淄博政府在优先支持并逐步推进国有工业企业改革的前提下，开始在政策上为当时还不具备协商力量的本地特色产业代言，如陶瓷、纺织、文化，并支持对本地经济增长具有辅助性作用的公益性事业，如交通、通信、科技和教育，对国有工业管制职能逐步淡化，监督职能逐步强化。此外，市民阶层也在城市化进程中成长起来，表现在政府开始在政策上为其基本利益代言。

　　4.1.3 绩效分析及市场反馈

　　（1）激活微观主体的政策路径转换。改革开放前，淄博政府已经形成了政策制定的路径依赖：政策支持国有重化工业一重化工业发展，产业结构单一一重工业在经济体系中独大且无效率一政府被迫继续支持。改革开放后，淄博政府通过实行多元化产业政策和支持辅助性事业从上述路径依赖中成功脱离出来，形成了新的路径依赖：多元化产业政策一市场主体多元化、产业多元化一市场实现初期繁荣与扩张一政策目标进一步多元化。

　　（2）社会影响。政府工作重心的转移，体现了执政理念的转型，将“发展”作为改革的首要目标。社会各阶层在城市发展中实现思想解放，并形成对“发展”的共识，进一步推动了政府主导型的制度变迁。

　　（3）市场反馈。新兴企业在改革的体制下逐渐成长，市场资源流动性逐渐加强，以重工业为主导的经济增长扩大了市场规模，为后期市场的稳定和繁荣奠定了基础。在多元化产业政策支持下，非国有工业开始成长起来，与国有工业的力量对比开始趋于均衡。

　　4.2 1993——2002年，以城市整体改革为重心，建立社会主义市场经济体制

　　4.2.1 状态分析及潜在收益的定位

　　（1）内外部形势。上一时期的后期，工业生产总值出现了下滑，接着又逐步回升，说明淄博正在经历着经济转型的改革和结构调整。工业增长中的贡献因素逐渐在国有和非国有工业企业之间均衡。这一时期，以“三资”企业为主的引进外资模式开始在全国范围兴起。

　　（2）潜在收益定位。政府发现只有整个城市建立统一的市场体系，包括价格机制、商品流通体系、多种配套的中间产品市场等，才能将城市化进程中的潜在收益以制度形式确定下来。科技对经济增长的长远收益开始显现出来。

　　4.2.2 政府行为

　　（1）政府的意识形态。以扩大开放、提升市场主体竞争力为目的，“市场换技术”理念成为这一时期的主导意识形态。在经济增长和企业成长的情况下，政府工作重心更加注重长远规划，并逐渐体现出公益性和服务性职能，反映了其执政理念开始向注重民生转变。

　　（2）协商行为。当国有工业企业与非国有工业企业的力量逐步均衡时，政策影响性逐步减弱，整个市场经济体系的改革和发展也逐步由市场力量的自发性均衡与非均衡显现。非国有工业企业在多元化产业政策下进一步分化，在内部形成多种代表不同经济利益的市场主体，并逐渐开始显现其政策协商力量。

　　（3）决策行为。①中央指示。以中国特色社会主义市场经济为核心的邓小平理论作为一种国家意识形态开始明确并得到广泛推广，为这一时期的制度变迁奠定了理论和信念基础。②淄博政府的主要政策：1993年《关于解决当前农村发展中几个突出问题的决定》；1994年《淄博市科学技术进步条例》；1996年省政府正式批准创建淄博大学；1997年淄博市实行城市居民最低生活保障制度；1998年《关于加快发展个体私营经济的决定这一时期的政策》；1999年市政府市民投诉中心成立；2002年《关于加快发展民营经济的意见（试行）》。以上政策说明政府已经认识到农村经济的发展迟滞已经成为城市化改革的成本；另外，个体私营、民营经济以及现代科技对于整体经济的重要性在政府行为中逐渐得到强调。

　　（4）政府代言人作用的表现。政府作为市民阶层的政策代言人角色通过公益性政策得到强化，并与由企业家代言的市场主体形成一种博弈。农业发展的长期迟滞，使政府不得不在政策上对其进行倾斜，“三农问题”作为经济发展和民生事业的国家概念被提出和推广。

　　4.2.3 绩效分析及市场反馈

　　（1）城市整体改革推进的政策路径依赖。在多元化产业政策的支持下，微观主体实现了效益，市场体系初步确立，又产生了新的路径依赖：城市整体改革推进政策一农村城镇化改革、市场主体进一步多元化，民营、私营、外资经济得到发展一社会发展效率与公平兼顾的概念提出，社会、民生问题得到广泛关注一政府进一步推进城市整体改革。这是一种鼓励市场主体在自发竞争和约束中成长并兼顾整体城市化进程的有效率的路径依赖模式。

　　（2）社会影响。淄博的城市化改革进程获得了中央与其他地方政府的肯定，进一步提高了淄博政府的公信力。政府对于民生事业的关注表现在市民阶层对于生活和文化需要的政策诉求得到了一定程度上的满足，这再次激发了整个城市的活力。

　　（3）市场反馈。企业和企业家阶层的成长，尤其是私营、民营经济的成长，给市场发展注入了新的活力，政府对教育和科技事业政策上的持续支持为整个经济体系的发展带来了后续动力，但是农业发展与工业发展的不协调影响了整个经济的发展速度。

　　4.3 2003——2007年，以区域经济协同为重心，加快国际化进程

　　4.3.1 状态分析及潜在收益的定位

　　（1）内外部形势。私营经济、民营经济、外资经济的也逐步成长起来，市场愈加充满活力，但农村经济却在整体上对经济发展造成制约；随着我国加入WTO，国际化进程加快，对城市的发展提出了更高的要求；人民生活水平有了显著提高。

　　（2）潜在收益定位。在对外开放和深化改革的双重作用下，国际市场与国内市场的联动效应带来了巨大的潜在收益，以企业为主体的国际化活动得到关注与支持。同时，在城市发展逐渐受制于资源和环境的情况下，区域性协同发展对于长期发展的重要性显现出来。人民生活水平的提高产生了巨大的社会服务需求，给第三产业带来了飞跃性增长的预期。

　　4.3.2政府行为

　　（1）政府的意识形态。以加入WTO为契机，淄博政府在政策上进一步对私营经济、民营经济和外资经济进行鼓励和支持，城市整体性与区域均衡性的改革意图尤为突出。此外，在中央精神的指示下，“自主创新”的理念替代了上一时期的“市场换技术”的理念。当经济增长与社会发展的矛盾逐渐突出时，“和谐社会”的理念开始提出并引导改革方向。

　　（2）协商行为。国有工业在政策协商中的影响力显著下降，非国有工业渐渐占据了协商的力量优势地位，但非国有工业多元化分散化的特点在其内部形成动态均衡。市民阶层对公益性政策和社会服务的诉求更为强烈，也带来潜在的三次产业的结构性变化。

　　（3）决策行为。①中央的指示。“三个代表”重要思想，为以政府职能向服务型转变为特点的制度变迁奠定了信念基础。在经济上，从“十五”规划到“十一五”规划，工业目标从“以技术进步为支撑”转变为“把增强自主创新能力作为中心环节。”②淄博政府的主要决策。2003年《2003——2010年淄博市建设文化大市规划纲要》；2003年《关于深入学习贯彻党的十六届四中全会精神加强党的执政能力建设的意见》；2006年《淄博市依法治市第四个五年规划》。从这些政策可以看出，淄博政府贯彻中央指示加强党的执政能力建设，并突出文化内涵和法治，体现了城市的公民意识和法治意识的加强。

　　（4）政府代言人作用的表现。支持本土工业企业走向国际化成为这一时期政府代言人作用的主要表现。市民阶层随着国际化进程的启动又迎来了更为深刻的思想解放，对政府公益性和长远规划性的工作目标提出了更高的要求，政府职能进一步向服务型转变。

　　4.3.3 绩效分析及社会、市场反馈

　　（1）以区域协同和国际化为重心的政策路径依赖。城市整体改革在取得巨大成效的基础上形成了新的路径依赖：政府制定区域协同规划、全面启动国际化进程一微观市场主体开拓国际市场、社会发展实现结构性优化一公民思想进一步解放，对公益事业和社会服务的需求加强一政府转变职能，突出服务内涵一区域协同、城市国际化进程加快。

　　（2）社会影响。2003年淄博市22家企业进入全国大型工业企业排行榜，由此带来的品牌效应提升了城市整体的形象与市民的信心，对外扩大宣传了自身良好的投资环境。2004年淄博市政府决定对山东东大化工集团等5家废水排放超标企业的部分生产项目实施限产、停产，进行深化治理，说明“和谐社会，以人为本”的执政理念得到广泛的认同。

　　（3）市场反馈。多元化的产业政策逐渐显现出巨大的成效，多种工业类型的发展为市场增添了活力，这进一步带动城市整体的发展走向良性循环。第二产业在经济结构中的占比过大，第一产业的发展速度依然没有显著的提高，促进第三产业的发展以及加大对农业的支持将成为推进城市化进程的下一步举措。

　　5　基本结论与政策建议

　　5.1 基本结论

　　（1）在改革初期，当微观主体的力量不足以推动制度变迁时，政府应该首先在意识形态上确立改革的理念，以“稳定”和“发展”作为改革的最大前提，根本目的是为了让在改革初期还在迷茫的各个阶层对改革前景存有潜在收益预期。

　　（2）在市场微观主体逐渐成长起来之后，政府要关注其对于制度变迁收益的诉求，新一轮的制度改革要突出“引导”的理念，转向构建良好的外部环境，让市场微观主体在竞争和外部监管中实现自我激励与约束。

　　（3）当微观主体力量逐步成熟时，政府应逐步通过职能转换退出市场，通过自我约束避免直接干预。伴随着政治、经济协商力量的显现，政府的执政理念中突出了“服务”的内涵，社会各阶层也逐渐对社会发展形成共识，开始通过与政府协商谋求更多收益。

　　5.2 政策建议

　　（1）在改革前期就开始推行的以工业经济为主导的多元化产业政策，其后期带来的市场活力和城市效益都说明了这一政策的有效性。因此，多元化产业政策应该继续向更加广阔的领域扩展，如第一、第三产业，摆脱对工业经济的依赖并突破农业经济发展迟滞的制约。

　　（2）淄博政府一直以来对教育与民生事业的支持，使城市保证了后续的发展动力。在全球进入知识经济与信息时代的背景下，对于教育的支持就更加具有战略意义，尤其在自主创新的理念推动下，教育与科技的内在关联与协同效应对于城市整体发展的重要作用应该是今后政策上主要关注的目标。

　　（3）通过依托悠久的齐文化，陶瓷工业、纺织工业等本地特色产业在多元化产业政策下实现了振兴，当政策逐步向第一、第三产业倾斜时，尤其是在人民生活水平不断提高的情况下，通过对文化和社会需求的深度挖掘发展起来的新兴科技农业和服务行业将带来巨大的商机，也为城市整体实现进一步的优化发展带来了新的动力。