淮河流域节水型社会建设面临的问题及对策

　　水资源是人类生产和生活不可缺少的自然资源，是生物赖以生存的环境资源，是支撑国民经济健康发展的经济资源。淮河流域水资源匮乏，人均水资源占有量仅是全国人均水平的1／5，属严重缺水区。水资源短缺、水污染和水生态环境恶化已成为制约流域经济社会可持续发展的重要因素。面对严峻的水资源形势，淮河流域必须全面建设节水型社会，深入开展节约用水工作，加大产业结构调整力度，推进经济增长方式转变，提高水资源利用效率，才能保证流域经济社会及水资源可持续发展。

　　一、淮河流域节水型社会建设的必要性

　　1、节水型社会建设是解决淮河流域水资源短缺问题最根本的战略措施

　　淮河流域地处我国南北气候过渡带，水资源年内变化分配不均、年际变化剧烈。流域70％的径流集中在汛期6～9月，最大年径流量是最小年径流量的6倍，水资源的时空分布不均和变化剧烈，加剧了流域水资源开发利用难度。此外，受气候变化和人类活动影响，淮河流域水资源减少趋势明显。目前水资源短缺问题已成为制约淮河流域经济社会可持续发展和全面建设小康社会的重要因素。水资源短缺问题关系流域人民群众的切身利益，关系到流域经济社会的可持续发展，严峻的水资源形势要求我们必须全面建设节水型社会，通过把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活全过程的节水型社会建设，提高水资源利用效率和效益，改善水生态环境，增强可持续发展能力，实现人与水的和谐相处，促进经济、社会、环境协调发展，从而推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

　　2、节水型社会建设是合理配置淮河流域水资源的必然要求

　　《节水型社会建设"十一五"规划》要求，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系，合理配置水资源，协调生活、生产、生态用水，优先保障居民基本生活用水；创新发展模式，转变增长方式，改变用水观念，提高用水效率，实现人与自然和谐，促进经济、资源、环境协调发展。以流域为单元，在统筹规划的基础上，明晰各级行政区域的初始水权，实施用水总量控制和定额管理；加强分类指导，根据区域水资源条件和经济社会发展状况，因地制宜地采取合理的节水措施，推进节水型社会建设。

　　淮河流域用水效率和效益不高，用水结构需要进一步调整，建设节水型社会十分必要。与国际先进水平相比，流域内用水效率和效益总体较低，用水方式粗放、用水浪费等问题仍然突出。2004年淮河流域万美元GDP用水量是世界平均水平的2倍，是国际先进水平的4倍以上；万元工业增加值用水量是先进发达国家的4～6倍，工业用水重复利用率为60%，比发达国家低20个百分点以上；淮河流域农田灌溉水利用系数为0.5，而以色列等国家达0.70以上；城镇供水管网的平均漏损率达16%，约为国际先进水平的2倍。许多地区由于缺水与用水浪费并存，加剧了水资源供需矛盾。2004年淮河流域农业、工业、生活用水量分别占总用水量的87.0%、16.9%和 9.8%，与发达国家相比，第一产业用水比重仍偏高，第三产业用水偏低。

　　3、节水型社会建设是改善流域内水污染严重、生态环境恶化的重要举措。

　　淮河流域水污染防治虽然取得初步成效，但水污染问题仍很突出。工业废水排放达标率不高，城市废污水处理程度较低，非点源污染日渐突出且缺乏有效的防治。

　　由于水资源短缺，加之径流高度人工控制，致使人口密集的淮河流域水资源开发利用程度非常高。淮河流域河道内季节性有水无流或河干的现象较为普遍，季节性河流较多，以胶东半岛和淮北地区中小河流尤为突出；个别湖区因长期水质污染出现水生生物锐减或藻类繁多的现象，许多河道因水体污染和水资源短缺使水生生物资源遭受严重破坏。

　　水污染、生态环境恶化直接影响广大人民群众的生活，关系到流域经济社会的发展，关系到全面建设小康社会的成败，应按照《节水型社会建设"十一五"规划》的要求，从源头控制与末端控制相结合，以节水促减污，以限排促节水；按照减量化、再利用、资源化的要求，建立全社会的水资源循环利用体系，抑制用水过快增长，减少废污水排放，提高水资源利用效率，改善水环境和生态恶化的状况。

　　二、淮河流域节水型社会建设面临的问题

　　1、法律、法规和制度建设不健全

　　节水型社会建设相关法律、法规和标准不健全、不配套。虽然我国已有《中华人民共和国水法》，《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水污染防治法》等多部相关法律，但在节水型社会建设实际工作中，还存在一些"法律真空地带"和"法律交叉地带"。目前，我国水资源管理体制不顺，部门之间协调配合不够，缺乏法律法规支持，节水工作还只是以倡导、宣传为主。

　　全国性的节水管理法规尚未出台，全社会节水管理还缺少相应的法律依据，行业之间职责不清，流域管理和地方管理职责不清，必然造成节水管理力度不大，监管不力的问题。各部委尚未制订节水型社会建设的部门规章，明确各级部门的节水管理职责。这些都对节水型社会建设产生了无形的阻力。

　　淮河流域水资源综合规划尚未完成，跨省水量分配方案有待制订，节水型社会建设尚处于起步阶段。

　　2、流域内现行水资源管理体制不适应节水型社会建设的需要

　　新《水法》第12条规定：水资源统一管理，"国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制"。但是由于缺乏配套的法规、规章作支撑，这种管理体制在实践中逐步形成了国家与地方条块分割，以河流流经的各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政，"多龙管水、多龙治水"的分割管理状态。这种按地域、行业的分割管理容易引发上中下游或干支流之间及各部门各地区在水资源和水环境容量利用上的矛盾。

　　节水型社会建设需要有效的流域管理，而当前最突出问题正是流域管理难以有效落实，流域管理与行政区域管理事权划分不清晰，既存在管理错位也存在管理缺位；流域管理与区域管理相结合的工作机制尚不完善；流域管理的法律法规体系还不健全，流域立法滞后于地方立法，流域管理制度尚未健全；流域管理机构的管理能力还比较薄弱，管理的权威性不足，缺乏有效的调控手段。淮河流域水资源严重短缺，随着流域内各地经济的快速发展，上下游、左右岸、地区之间、部门之间的水资源纠纷越来越多，需要合理配置水资源，对水资源进行总量控制。节水型社会建设离不开有效的流域管理，只有落实了流域管理，水资源总量控制才能落到实处，节水型社会建设才可能得到有序推进。

　　国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。流域机构负责组织制订流域各省水量分配方案，但在具体监督上缺乏监控手段，流域内取水口门大多隶属地方管理，水量分配的实施、监督仍存在较多难题。

　　流域水资源管理体制涉及多个行政区域和多个行业部门，存在部门规章与地方法规相冲突的问题。各省水资源和水环境管理的行政不统一，不仅水利部门与环保部门职能交叉和模糊不清，造成政令不统一，而且两部门水质监测机构重叠，监测资料不共享，这既不利于水资源统一管理又不利于环境管理和监督。

　　3、水市场机制尚未建立，缺乏促进水资源高效利用的激励机制。

　　《节水型社会建设"十一五"规划》指出，要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系。目前我国水资源有偿使用制度尚不健全，尚未建立水资源价值核算体系，市场在水资源配置中的基础作用未得到充分发挥，无偿使用水资源、浪费水资源严重；一些地区合理的水价形成机制尚未形成，供水水价和再生水的价格严重背离价值，难以调节用水行为；水资源开发利用主体缺乏节约保护资源的内在动力和激励机制，造成在缺水的同时用水浪费严重。缺乏推广应用节水产品（设备）的激励政策。

　　4、节水型社会建设宣传、教育和群众参与力度有待于进一步加强。

　　一些地区和民众对我国资源环境的严峻形势认识不足，水忧患意识不强，对建设节水型社会的紧迫性和意义认识不足；一些地区没有把节水型社会建设纳入到本地区经济社会发展规划和重要议事日程中，节水工作不到位、投入不落实、措施不得力；节约用水宣传和社会监督力度不够，激励公众参与节水型社会建设的机制不健全，全民节水意识有待加强。公众的消费行为尚未发生明显变化，节约用水、少排污废水和保护水资源等行为在公众中的比例仍较少，人们尚未将节水与水资源保护上升为一种道德和素质、一种文明的生活习惯和生活方式。

　　三、淮河流域节水型社会建设的对策

　　1、建立健全节水型社会建设法律法规体系及各项制度

　　节水型社会建设的核心是制度建设，要坚定不移地健全管理制度、建立和完善促进节水的法规和政策，促进节水机制的形成。

　　国家需要完善节水型社会战略相关的配套法律、法规和标准体系，建议制定专门的全国节约用水管理条例，各部委制订相配套的规章制度、各项节水器具、设备的技术标准、各行各业的用水定额、节水产品认证制度和产品的市场准入制度等，使得节水型社会建设工作尽快纳入法制化的轨道。

　　流域管理的实质就是建立一套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的流域管理制度，使有限的水资源实现优化配置和发挥最大的综合效益，保障和促进社会经济的可持续发展。为加强流域管理，建议制订流域管理法，确立流域管理机构的法律地位，为节水型社会建设提供支持。

　　流域机构要根据《水法》的要求，尽快组织制订水资源综合规划和流域水量分配方案，确定流域内各省区的用水总量控制指标；流域四省要将用水总量控制指标进一步优化配置，建立省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系。尽快完善流域内各行业用水定额标准。

　　2、深化水资源管理体制改革

　　建设节水型社会的关键是形成有利于节水的水资源管理体制。要建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制，推进流域、区域和城乡水资源一体化管理。

　　借鉴国际流域综合管理的成功经验，建议在流域层面建立由水利部或流域机构牵头，有关省及流域内用水户代表共同参与搭建的水事协商机构，定期解决流域管理与区域管理的矛盾，促进水资源可持续发展。

　　合理的事权划分，是明确界定流域机构和地方水行政主管部门的权力和职责、理顺流域管理与区域管理关系的前提条件，是流域水资源管理体制改革的关键。需要通过制度建设，进一步明确流域管理机构和各行政区域水行政主管部门之间在水资源开发、利用、配置、节约、保护等方面的管理范围和事权，促进水资源流域管理与行政区域管理的有机结合，促进流域水资源的可持续利用。

　　3、利用市场机制，提高用水效率

　　充分发挥水价的经济杠杆作用，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，完善水价形成机制。合理确定水利工程、城市供水及再生水水价，充分发挥价格杠杆在水需求调节、水资源配置和节约用水方面的作用。建立水市场，促进合理配置水资源。

　　实行差别水价。实行计划用水、定额管理、成本核算，对不同水源和不同类型用水实行差别水价，使水价管理走向科学化、规范化轨道。

　　在满足流域纳污能力的前提下，建立水排污权交易制度。水排污权交易制度是指政府为达到既定的水环境目标，实现水污染控制支出的最优水平．采取发放许可证并允许许可证在排污企业间交易的一整套制度。在这套制度下，治理污染已从政府的强制行为变成企业自主的市场行为，企业真正成为排污和治污的主体。

　　4、加强宣传，鼓励公众参与节水型社会建设

　　目前世界各国纷纷采取措施，制定有关政策、法规，鼓励用水户更多地参与水资源管理，以改进水利工程的管理体制与运行机制。公众作为自身利益的代表，是水资源管理多元化的表现，是水资源管理体系的重要组成部分和水资源管理民主原则的具体表现。

　　公众参与到有关水问题的立法和管理过程中将提高水管理的效率和效果。立法应明确公众参与流域管理的范围、途径和具体方式、参与的程序和方法，确保公众的反馈意见得到合理公正的处理。国际上流域综合管理取得成效的国家都十分注重社会各阶层的参与，并将其作为流域综合管理的关键因素。因此，法律应创设一定的机制，使广大社会力量能够有效地参与水资源的保护和管理工作，流域水资源保护规划和制定过程应向社会公开，必要时就争议较大的议题举行专家论证会和公众听证会。

　　农业用水是流域第一用水大户，要提高广大农民的水资源忧患与节水意识，转变用水方式。我国农村人口多、农业分散经营，农民受教育的程度相对较低，应加强宣传力度、普及节水知识，把农民节水行为和增产增收结合起来，调动农民积极参与节水型社会建设的积极性。